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Traditionnellement, l’organisation internationale est définie comme étant un « groupement d'États établi par convention, doté d'une constitution et d'organes communs, possédant une personnalité distincte de celle de chacun des États »[1]. Cette définition proposée par Sir Gerald Fitzmaurice[2] souligne le principe du caractère intergouvernemental des organisations internationales. D’ailleurs, la Convention de Vienne sur le droit des traités[3] et de très nombreux actes constitutifs définissent l’organisation internationale comme étant une « organisation intergouvernementale »[4] dans le sens où, en principe, les participants à l’acte constitutif et les membres de l’organisation internationale sont des États[5].

Cependant tout principe admet des exceptions, d’autres entités que les États ayant pu devenir partie contractante à l’acte constitutif et donc membres d’organisations internationales, et il existe quelques cas d’organisations dont on peut considérer qu’elles ont été créées par d’autres instruments que des traités. Aussi, aux fins de l’élaboration du projet d’articles sur la responsabilité des organisations internationales[6] l’expression « organisation internationale »

s’entend de toute organisation instituée par un traité ou un autre instrument régi par le droit international et dotée d’une personnalité juridique internationale propre. Outre des États, une organisation internationale peut comprendre parmi ses membres des entités autres que des États[7].

Ces entités, dont le statut de membre n’est pas forcément lié à leur participation à l’acte constitutif, peuvent également participer aux travaux de certaines organisations avec le statut d’observateur. Il peut s’agir d’organisations internationales, d’organisations non-gouvernementales (ONG), de territoires dépendants, de démembrements de l’État, États fédérés ou collectivités territoriales plus ou moins autonomes, personnes publiques ou privées… Dans le cadre de cette étude, nous allons nous concentrer sur « certaines entités non souveraines », c’est-à-dire sur des collectivités humaines ayant un lien avec un territoire, des « pays »[8], relevant ou pouvant potentiellement relever du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes ou exercer un droit de sécession ou simplement disposant une autonomie reconnue par le droit interne en matière de relations internationales, dans certains domaines. Cela permet d’écarter les organisations internationales, y compris l’Union européenne, même si celle-ci dans ses domaines de compétences ressemble à un État (et pourrait en devenir un), ce qui lui permet de participer à certaines organisations internationales[9]. Cela permet aussi d’écarter les ONG. Parmi ces entités non souveraines, qu’on peut définir comme des entités paraétatiques, des quasi-États ou des États potentiels, certaines participent aux organisations internationales tantôt comme observateurs, tantôt comme membre, associé ou plénier.

I. La participation comme observateur

Ce statut qui souvent n’est pas expressément prévu dans l’acte constitutif est très recherché par des entités qui, en principe, ne peuvent pas devenir membre dans des organisations qui ne sont ouvertes qu’à la participation d’États souverains, qui sont seuls en principe à pouvoir devenir parties contractantes et membres de l’organisation. À travers l’obtention de ce statut qui permet plus de participer à certains travaux, dans certains organes, que de participer à proprement parler à l’organisation, ces entités vont chercher à exercer une influence sur l’organisation, une tribune pour leurs revendications et à bénéficier d’une certaine reconnaissance sur le plan international.

À cet égard, on rappellera l’action de certains mouvements de libération nationale, et en particulier de l’Organisation de libération de la Palestine (OLP), aux Nations Unies (NU) qui ont d’abord utilisé le droit de pétition reconnu initialement en pratique dans le cadre du système des mandats de la Société des Nations (SDN) puis consacré par la Charte des Nations Unies[10] concernant le système de la tutelle[11], avant d’obtenir le statut d’observateur à l’Assemblée générale des NU. En 1970, celle-ci prévoit la possibilité d’inviter des mouvements de libération nationale, à l’Organisation des Nations Unies et dans d’autres organismes des NU, à participer « aux débats concernant leur pays »[12], et le 10 décembre 1974, dans la Résolution 3280, elle décide

d'inviter à titre d'observateur, sur une base régulière et conformément à la pratique établie, les représentants des mouvements de libération nationale reconnus par l'Organisation de l'unité africaine à participer aux travaux pertinents des grandes commissions de l'Assemblée générale et de ses organes subsidiaires intéressés, ainsi qu'aux conférences, séminaires et autres réunions organisées sous les auspices de l'ONU qui intéressent leur pays[13].

Par la suite, ces mouvements pourront obtenir plus de droits comme celui d’intervenir sur d’autres questions, de faire des propositions, de disposer d’un droit de réponse, de distribuer des documents, d’être des observateurs actifs, avec tous les droits accordés aux États membres sauf le droit de vote qui leur est réservé[14].

La participation comme observateur à l’ONU, principalement à l’Assemblée générale, des mouvements de libération nationale, n’a plus aujourd’hui qu’un intérêt historique, la « [l]iste des États non-membres, des entités et des organisations ayant reçu une invitation permanente à participer en tant qu’observateurs aux sessions et aux travaux de l’Assemblée générale »[15] ne comprenant plus ces entités[16]. Cela ne signifie pas qu’il n’existe plus d’entités non souveraines figurant sur la liste du Comité spécial de la décolonisation. Actuellement, 17 territoires non autonomes figurent sur cette liste[17]. Parmi ceux-ci, certains ont le statut d’observateur dans certaines organisations comme la Nouvelle-Calédonie ou la Polynésie française qui participent avec ce statut au Forum de développement des Îles du Pacifique (FDIP), organisation qu’il convient de distinguer du Forum des Îles du Pacifique (FIP)[18]. Mais le fait de ne pas figurer sur cette liste n’est pas un obstacle à l’octroi de ce statut à d’autres territoires dépendants. Ainsi les Îles Samoa (États-Unis), l’Île de Guam (États-Unis), le Commonwealth des Mariannes du Nord (États-Unis), sont observateurs depuis 2011 au Forum du Pacifique. Wallis et Futuna qui d’après son statut, à la différence de Nouvelle-Calédonie ou de la Polynésie française, ne détient aucune compétence en matière internationale a également été observateur du FIP de 2006 à 2018 et est actuellement observateur au FDIP[19].

Dans la zone Amérique, les actes constitutifs sont peu ouverts à la participation comme observateur d’entités non souveraines. Par contre, dans l’espace caraïbe, le Traité constitutif de la Communauté des Caraïbes (CARICOM)[20] dispose que la Conférence « peut décider d'admettre à ses délibérations comme observateurs, des représentants des États non-membres de la Communauté et d'autres entités »[21]. Ainsi, les îles néerlandaises d’Aruba, de Curaçao et de Sint Maarten, pays autonomes au sein des Pays-Bas, ainsi que Porto Rico, territoire non incorporé des États-Unis, ont-ils le statut d'observateur[22]. De même, l’article 20.2 de l’acte constitutif de l’Organisation des États de la Caraïbe Orientale (OECO), soit le Traité révisé de Basseterre instituant l’Union économique de l’Organisation des États des Caraïbes orientales[23], déclare que « The Organization may decide, in accordance with its rules of procedure, to admit as observers at its deliberations representatives of Non-Member States or other entities »[24]. Saint-Martin (COM française), dispose de ce statut qui lui permet de participer aux activités de l'Organisation sans droit de vote depuis 2018.

Dans la zone Afrique et Océan Indien, les actes constitutifs des organisations régionales sont également peu ouverts à la participation d’entités autres que les États. Le Traité de la Communauté de développement de l'Afrique australe (SADC)[25] du 17 août 1992 ne contient aucune disposition sur d’éventuels observateurs. Si la Charte de l’Association des bords de l’océan Indien (IORA)[26] du 9 octobre 2014, prévoit que « [c]ouncil of Ministers may grant the status of Dialogue Partners or Observers »[27], ce statut est en principe réservé « to other States or Organisations, having the capacity and interest to contribute to IORA »[28]. Ce caractère intergouvernemental strict de l’organisation se retrouve dans le Traité du Marché commun de l'Afrique orientale et australe du 5 novembre 1993 (COMESA)[29]. L’acte constitutif de la Commission de l’océan Indien créée le 10 janvier 1984 par l'Accord de Victoria[30] prévoit seulement dans son article 3(2) que « Les parlementaires des pays signataires peuvent être invités à participer à titre d’observateur, aux travaux de la Commission »[31]. Ce qui n’exclut pas l’invitation d’autres entités comme observateurs, de même que l’absence de dispositions relatives aux observateurs n’empêche pas d’une façon générale, que certaines entités non-souveraines puissent obtenir ce statut. On notera cependant que ni La Réunion, ni Mayotte ne participent avec le statut d’observateur dans aucune de ces organisations et qu’au mieux La Réunion participe à la représentation de la France lorsque celle-ci a le statut d’observateur (COMESA depuis 2003) ou de « partenaire de dialogue » (IORA depuis 2001) : la délégation de la France est alors conduite généralement par des représentants des collectivités territoriales de La Réunion, le plus souvent un vice-président de la Région[32].

En effet, en principe les États sont libres du choix de leurs représentants, sous réserve de dispositions particulières des actes constitutifs[33] qui, le plus souvent, ne font que prévoir une faculté pour les États de se faire représenter ou de désigner certains conseillers pour assurer par exemple la participation d’entités non souveraines. Ainsi, la Constitution de l’Organisation internationale du travail[34] prévoit à l’article 3(3), la possibilité d’une représentation de territoires non métropolitains par des conseillers techniques supplémentaires pour accompagner chacun de ses délégués, soit « pour certaines questions entrant dans le cadre de la compétence propre des autorités dudit territoire »[35], soit « pour assister ses délégués au sujet des questions intéressant des territoires qui ne se gouvernent pas eux-mêmes »[36]. La rédaction des dispositions des Traités constitutifs de l’Union européenne, soit le Traité instituant la Communauté économique Européenne et Traité sur l’Union européenne, relatives à la composition du « Conseil des ministres » a changé, permettant une représentation des États membres non plus seulement par un membre du gouvernement[37], mais aussi par un représentant « au niveau ministériel, habilité à engager le gouvernement de [cet] État membre »[38]. Le but de ce changement est notamment de permettre à un représentant d’un démembrement d’un État membre de siéger au Conseil dans les domaines qui sont de sa compétence d’après le droit interne[39]. Ainsi, la Belgique peut-elle être représentée par un ministre fédéral assisté éventuellement d’un ministre d’autorités fédérées, un ministre fédéré assisté d’un ministre fédéral ou exclusivement par un ministre d’autorités fédérées. Le choix du mode de représentation se fait en application des règles définies par une convention conclue entre l’État fédéral et les autorités fédérées[40].

Des accords relatifs à la représentation de la Belgique, tels que l'Accord de coopération entre l'État fédéral les Communautés et les Régions relatif aux modalités de conclusion des traités mixtes, ont également été conclus avec les autorités fédérées concernant des organisations internationales autres que l’Union européenne dont les compétences intéressent l’État fédéral et les autorités fédérées[41]. À l'Organisation des Nations unies pour l'éducation, la science et la culture (UNESCO), le Québec est membre de plein droit de la délégation du Canada : cela ne résulte pas d’une disposition de l’acte constitutif, mais d’un accord entre le gouvernement du Canada et le gouvernement du Québec[42], qui permet à ce dernier, au travers de la représentation du Canada, de « participer » à l’UNESCO sur les questions de sa compétence. Cet accord signé le 5 mai 2006 reconnaît que « la spécificité du Québec au Canada, fondée entre autres sur l’usage de la langue française et une culture unique, l’amène à jouer un rôle particulier au niveau international »[43]. L’accord reconnaît également que l’UNESCO « agit notamment dans des domaines qui revêtent un intérêt particulier pour le Québec vu sa spécificité et ses compétences »[44]. Aussi, pour « assurer la participation du gouvernement du Québec aux travaux de I'UNESCO, en harmonie avec les orientations générales de la politique étrangère du Canada »[45], l’Accord dispose qu’un représentant permanent du Québec est accueilli au sein de la Délégation permanente du Canada auprès de l’UNESCO à Paris avec la qualité de conseiller. Le gouvernement du Québec est représenté « à part entière et selon son désir au sein de toutes les délégations canadiennes aux travaux, réunions et conférences de l’UNESCO »[46], le représentant du gouvernement du Québec ayant « le droit d’intervenir pour compléter la position canadienne et faire valoir la voix du Québec »[47]. Enfin l’accord prévoit une « [c]ollaboration générale »[48] dont l’idée est d’assurer la meilleure prise en compte possible de la position du Québec par le Canada, l'ambassadeur canadien assurant la « direction générale de l'ensemble de la mission canadienne »[49], lors des votes, résolutions, négociations ou projets d’instruments internationaux élaborés dans le cadre de l’UNESCO étant entendu, en cas de désaccord, que le gouvernement du Québec « [décide] seul s'il entend assurer la mise en oeuvre des questions pour lesquelles il a la responsabilité »[50]. Ce « fédéralisme d'ouverture »[51] est, pour ce qui est de la participation à l’Organisation, en deçà de la situation de gouvernement membre du Québec à l’Organisation internationale de la francophonie (OIF).

Outre le Saint-Siège, Curaçao, État autonome au sein du Royaume des Pays-Bas, a le statut d’observateur à l’Organisation mondiale du commerce (OMC)[52] en vue de son accession à l’Organisation. La Palestine, comme d’autres mouvements de libération nationale, a obtenu le statut d’observateur dans certaines institutions spécialisées du système des NU, en particulier depuis la Résolution 3118 du 12 décembre 1973 de l'Assemblée générale[53]. Ainsi la Palestine a été admise comme observateur permanent à partir du 25 octobre 1974, sur la base de l’article 7 (b) du Règlement relatif à la classification d’ensemble des diverses catégories de réunions convoquées par l’UNESCO[54] qui prévoyait alors que « la Conférence générale, le Conseil exécutif ou le Directeur général, selon la catégorie de la réunion, invitera la Palestine […] à envoyer des observateurs aux réunions mentionnées dans le présent Règlement »[55]. Ce texte, suite à l’accession de la Palestine à la qualité d’État membre en 2011 a été modifié et dispose désormais, dans l’article 7 (a) :

Sans préjudice des autres dispositions du présent Règlement, la Conférence générale, le Conseil exécutif ou le Directeur général, selon la catégorie de la réunion, décide des mouvements de libération d’Afrique reconnus par l’Union africaine qui seront invités à envoyer des observateurs aux réunions visées par le présent Règlement[56].

À l’Organisation mondiale de la Santé (OMS), la Résolution V/HA27.37 du 21 mai 1974 de l'Assemblée mondiale de la Santé demande au Directeur général de

prendre les mesures nécessaires pour inviter les représentants des mouvements de libération nationale reconnus par l'Organisation de l’Unité africaine ou par la Ligue des États arabes à participer aux réunions de l'OMS en tant qu'observateurs[57].

À la vingt-huitième Assemblée mondiale de la Santé en 1975, celle-ci a confirmé que les représentants de ces mouvements, dont l’OLP-Palestine, avaient le droit :

1) d'assister aux séances publiques de l'Assemblée de la Santé et de ses commissions principales； 2) sur 1'invitation du Président ou du Président par intérim, et avec 1‘agrément de l'Assemblée ou de la commission, de faire un exposé sur la question en discussion; 3) d'avoir accès aux documents non confidentiels et à tous autres documents que le Directeur général estimera pouvoir mettre à leur disposition; 4) de présenter des notes au Directeur général, qui déterminera la forme et la portée de leur mise en circulation[58].

La Palestine est également observatrice auprès de l’Organisation mondiale de la propriété intellectuelle (OMPI)[59]. À l’Organisation mondiale du tourisme (OMT), elle a le statut d’observateur spécial par décision de l’Assemblée générale[60]. Elle a également le statut « d'observateur spécial » à l'Union postale universelle (UPU) depuis l'adoption de la Résolution C 115/1999, au XXIIe Congrès de l'Union (Beijing 1999)[61].

On peut rapprocher des observateurs évoqués jusque-là les « gouvernements participants observateurs » aux instances de l'OIF qui ne sont pas des « gouvernements membres » ni des « gouvernements membres associés »[62] et qui sont des entités non souveraines, démembrements d’États membres, largement autonomes et correspondants à des États fédérés, ce qui est le cas de l’Ontario, qui depuis longtemps espérait devenir « gouvernement membre » et qui depuis novembre 2016 est devenu « gouvernement observateur » à l’OIF[63]. C’est aussi le cas de la Louisiane qui est devenue « gouvernement observateur » à l’OIF en novembre 2018[64]. Ce statut permet au Canada-Ontario et à la Louisiane de participer au Sommet, à la Conférence ministérielle et aux sessions du Conseil permanent de la Francophonie, mais ne leur permet pas en principe d’intervenir durant les débats ni de voter sur des résolutions[65].

II. La participation comme membre associé

L’article 231 du traité créant la CARICOM, dispose que « [l]a Conférence peut admettre tout État ou territoire des Caraïbes à devenir membre associé de la Communauté selon les modalités et conditions que la Conférence juge appropriées »[66]. Anguilla, depuis le 4 juillet 1999, les Bermudes depuis le 2 juillet 2003, les Îles Vierges britanniques depuis le 2 juillet 1991, les Îles Caïmans depuis le 12 mai 2002 et les îles Turques-et-Caïques depuis le 2 juillet 1991, tous Territoires d’outre-mer du Royaume-Uni, sont membres associés. La Guadeloupe, la Guyane et la Martinique qui sont des départements et régions d'outre-mer (DROM) français et candidates au statut de membre associé depuis 2012 n’y participent pas encore[67]. Les membres associés peuvent assister en qualité d'observateurs aux réunions de la Conférence des chefs de gouvernement de la CARICOM; sont membres de toutes les institutions à l'exception du Conseil des relations extérieures et communautaires; ont le droit de participer aux délibérations des organes auxquels ils appartiennent et de faire des propositions. Ils sont tenus d’accepter le document de voyage (passeport) de la Communauté et doivent verser une contribution appropriée au budget du Secrétariat de la CARICOM[68].

L’acte constitutif de l'Organisation des États de la Caraïbe orientale (OECO)[69] dispose à l’article 3(3) que

A State or a Territory in the Carribean region not party to the Treaty of Basseterre 1981 may become a full Member State or Associate Member State in accordance with Article 27. The OECS Authority shall determine the nature and extent of the rights and obligations of Associate Member States[70].

L’article 27.1 prévoit de son côté qu’

After the Treaty has entered into force […] any State or Territory specified in Article 3.3 of this Treaty may apply to the OECS Authority to become a Full Member or Associate Member of the Organisation and may, if the OECS Authority so decides, be admitted as such[71].

Sur ces bases, Anguilla (depuis 1995), les Îles Vierges britanniques (depuis 1984), la Martinique (depuis 2015), la Guadeloupe (depuis 2019) sont devenues membres associés de l’OECO et « are treated as full members for many of the Organisation’s activities »[72]. Ce ne sont pas cependant des membres à part entière comme les « Protocol members »[73], c’est-à-dire les sept membres fondateurs de l’Organisation[74]. Comme indiqué plus haut, le traité prévoit que « The OECS Authority shall determine the nature and extent of the rights and obligations of Associate Member States »[75]. Ceux-ci étant des membres à droits réduits, ils participent aux activités dans le respect des compétences qui sont les leurs, celle de l’État dont ils dépendent et de l’Union européenne quand ils en font partie[76]. Ils ne peuvent présider l’Autorité (présidence tournante entre les membres fondateurs) ni faire partie de certaines institutions comme la banque caribéenne ou l’autorité de l’aviation civile[77].

À l’Association des États de la Caraïbe (AEC), les membres associés sont également des membres à droits réduits : ils ont le droit d'intervenir dans les discussions et de voter aux réunions du Conseil ministériel et des comités spéciaux sur les questions qui les concernent directement, relevant de leur compétence constitutionnelle[78]. Deux États ont le statut de membres associés, au titre d’entités non souveraines : la France, au titre de Saint-Martin (jusqu’en 2016), Saint-Barthélemy et de la Guyane; les Pays-Bas, pour représenter Bonaire, Saba et Saint-Eustache. Par ailleurs, sept entités non souveraines ont également le statut de membre associé : Aruba (1998) et Curaçao, Sint Maarten, la Guadeloupe (2014), la Martinique (2014) et Saint Martin (2016), les Îles Vierges britanniques[79].

Le paragraphe 3(a) du Mandat et règlement intérieur de la Commission économique pour l'Amérique latine et les Caraïbes (CEPALC)[80], prévoit que

[t]out territoire situé dans les limites géographiques fixées à la compétence de la Commission, toute partie ou tout groupe de tels territoires pourra, en adressant à la Commission une demande qui sera présentée par le membre responsable des relations internationales de ce territoire, de cette partie ou de ce groupe de territoires, être admis par la Commission en qualité de membre associé[81].

La Commission économique pour l'Amérique latine et les Caraïbes (CEPALC) comprend actuellement 14 membres associés qui sont des entités non souveraines n’ayant pas la responsabilité de leurs relations internationales : Anguilla (20 avril 1996), Aruba (22 avril 1988), Bermudes (31 aout 2012), Curaçao (31 août 2012), Guadeloupe (31 août 2012), Iles Caïmans (13 juin 2008), Iles Turques-et-Caïques (24 mars 2006), Îles Vierges britanniques (6 avril 1984), Îles Vierges américaines (6 avril 1984), Martinique (31 août 2012), Montserrat (23 avril 1968), Porto Rico (10 mai 1990), Saint Martín (9 mai 2014), Guyane française (11 mai 2018)[82]. Les représentants des membres associés, d’après les alinéas b) et c) de l’article 3 du mandat de la CEPALC, peuvent participer, sans droit de vote, à toutes les réunions de la Commission siégeant soit en commission, soit en comité, être nommés membres de tout comité ou de tout organe subsidiaire que la Commission pourrait créer et faire partie du bureau de ces organismes[83].

On a déjà souligné que dans la zone Afrique et Océan indien, les actes constitutifs des organisations régionales sont également peu ouverts à la participation d’entités autres que les États et il est rare qu’ils contiennent des dispositions sur d’éventuels membres associés. En pratique on peut rappeler la participation comme « membres partiels » de certains mouvements de libération nationale africains à la Commission économique pour l'Afrique (CEA) dont le mandat contient des dispositions comparables à celui de la CEPALC[84]. Aujourd’hui 54 pays africains font partie de la Commission économique africaine, la République arabe sahraouie démocratique (RSAD) qui est membre de l’Union Africaine (UA) n’est pas membre de la CEA[85]. On rappellera aussi que la Palestine, avant de devenir membre de la Ligue des États arabes (LAS) le 9 septembre 1976, avait un statut de « membre associé » dans cette organisation[86].

On retrouve des dispositions identiques au mandat de la CEPALC ou de la CEA dans celui de la Commission économique et sociale pour l'Asie et le Pacifique (CESAP)[87], concernant les territoires qui n’assurent pas eux-mêmes la responsabilité de leurs relations internationales et qui comprend à l’article 4 une liste de neuf territoires correspondant aux Membres associés actuels : Samoa américaines (28 juillet 1988), les Îles Cook (11 juillet 1972), Polynésie française (31 juillet 1992), Guam (24 juillet 1981), Hong Kong-Chine (25 novembre 1947), Macao-Chine (26 juillet 1991), Nouvelle-Calédonie (31 juillet 1992), Niue (3 août 1979), les Îles Mariannes du Nord (22 juillet 1986)[88].

D’après l’article 1(3) de l’Accord portant création du Forum des îles du Pacifique[89],

Les territoires de la région des îles du Pacifique peuvent être admis comme membres associés du Forum, si une demande d’adhésion comme membre associé est approuvée par les dirigeants du Forum. Les critères d'adhésion comme membre associé, ainsi que la nature et l'étendue des droits et obligations de ces membres, seront déterminés dans chaque cas par les dirigeants du Forum[90].

Il en résulte que dans cette organisation, les membres associés sont des participants à droits réduits. En particulier, ils ne participent pas à l’instance suprême composée des membres leaders du Forum. Sur cette base, Tokelau et Wallis et Futuna qui étaient observateurs respectivement depuis 2005 et 2006 sont devenus membre associé du Forum en 2014 et en 2018[91].

Certains traités constitutifs d’institutions spécialisées prévoient la participation avec le statut de membre associé de territoires ou groupes de territoires dépendants. Ainsi à l'OMT, dans les Statuts de l'Organisation mondiale du tourisme, sont distinguées trois catégories de membres : les membres effectifs, les membres associés et les membres affiliés[92]. La première catégorie est ouverte aux États souverains[93], la troisième est accessible

aux organisations  internationales,  intergouvernementales  et  non gouvernementales qui s’occupent d’intérêts touristiques spécialisés ainsi  qu’aux  organisations  commerciales  et  associations  dont  les activités sont en rapport avec les buts de l’Organisation ou qui relèvent de sa compétence[94].

Quant au statut de membre associé; il est ouvert notamment « à tous les territoires ou groupes de territoires qui n’ont pas la responsabilité de leurs relations extérieures »[95],

sous réserve de l’approbation de l’État qui assume la responsabilité  de  leurs  relations  extérieures,  lequel  doit  également déclarer, en leur nom, que ces territoires ou groupes de territoires adoptent les Statuts de l’Organisation et acceptent les obligations inhérentes à la qualité de Membre[96].

À part les territoires ou groupement de territoires dont les organismes nationaux de tourisme sont membres effectifs de l'Union internationale des organismes officiels de tourisme (UIOOT, ONG à l’origine de l’OMT) à la date de l’adoption de l'acte constitutif de l’OMT, l'admission nécessite également une approbation de l'Assemblée « à la majorité des deux tiers des Membres effectifs présents et votants sous réserve que ladite majorité comprenne la majorité des Membres effectifs de l'organisation »[97]. Les membres associés disposent de droits réduits. S’ils peuvent disposer d’un droit de parole ils n’ont pas celui de voter qui est réservé aux membres effectifs. Ils participent notamment aux séances plénières de l’Assemblée et peuvent être représentés par l’un des leurs au Conseil. Les membres associés contribuent au budget de l’organisation, en tenant compte dans le calcul de la répartition entre les membres « du caractère différent de leur qualité de Membre et des droits limités dont ils jouissent au sein de l’organisation »[98]. Aujourd’hui, ce statut bénéficie à Aruba, Flandres, Hong Kong, Macao, Madeira, Puerto Rico[99].

À l’UNESCO, il y a 193 membres[100] et 11 membres associés : Anguilla (05 novembre 2013), Aruba (20 octobre 1987), Curaçao (25 octobre 2011) Îles Caïmans (30 octobre 1999) Îles Féroé (12 octobre 2009), Îles Vierges Britanniques (24 novembre 1983), Macao-Chine (25 octobre 1995), Montserrat (03 novembre 2015), Nouvelle-Calédonie (30 octobre 2017), Sint Maarten (25 octobre 2011) et Tokelau (15 octobre 2001). Ces territoires non souverains ont été admis comme membres associés sur la base de l’article 2(3) de l’acte constitutif, soit la Convention créant une Organisation des Nations Unies pour l'éducation, la science et la culture[101], qui dispose que

[l]es territoires ou groupes de territoires qui n’assument pas eux-mêmes la responsabilité de la conduite de leurs relations extérieures peuvent être admis comme Membres associés par la Conférence générale à la majorité des deux tiers des membres présents et votants, si cette admission a été demandée, pour le compte de chacun de ces territoires ou groupes de territoires, par l’État membre ou l’autorité, quelle qu’elle soit, qui assume la responsabilité de la conduite de ses relations extérieures. La nature et l’étendue des droits et des obligations des Membres associés seront déterminées par la Conférence générale[102].

Dans la Résolution 6 C/41, adoptée à la sixième session de la Conférence générale[103], le 11 juillet 1951, celle-ci a précisé que les membres associés ont le droit « [d]e participer sans droit de vote aux débats de la Conférence générale, ainsi que de ses commissions et comités »[104]. Sous réserve de la restriction relative au droit de vote, ils ont le droit de participer,

sur un pied d'égalité avec les autres membres, […] au règlement de toutes questions intéressant la conduite des travaux de la Conférence et de ceux de ses comités, commissions et autres organes subsidiaires que la Conférence générale désignera, conformément au Règlement intérieur de la Conférence[105].

Ils peuvent

proposer l'inscription de toutes questions à l'ordre du jour provisoire de la Conférence; […] recevoir, dans les mêmes conditions que les autres membres, tous avis, documents, rapports et comptes rendus de travaux. Ils sont traités sur un pied d'égalité avec les autres membres en ce qui concerne la convocation des sessions extraordinaires[106].

Enfin, ils ont le droit

dans les mêmes conditions que les autres membres, de soumettre des propositions au Conseil exécutif et de collaborer, conformément aux règlements établis par le Conseil, aux travaux de ses comités, mais leurs délégués ne peuvent siéger au Conseil[107].

Par ailleurs, ils sont soumis aux mêmes obligations que les autres membres « sous réserve que leur position spéciale sera prise en considération lors de la fixation du montant de leurs contributions au budget de l'Organisation »[108].

Sur la base de dispositions semblables, Tokelau (8 mai 1991) et Porto Rico (7 mai 1992) sont membres associés à l’OMS, comme prévu par la Constitution de l'Organisation mondiale de la Santé[109] et les Îles Féroé (17 novembre 2007) et Tokelau (25 juin 2011) sont membres associés de l'Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO), tel que défini[110].

L'Organisation maritime internationale (OMI) compte trois membres associés : Hong Kong (Chine) (7 juin 1967), Îles Féroé (3 décembre 2002) et Macao (Chine) (2 février 1990)[111]. D’après l’article 58 de la Convention portant création de l'Organisation maritime internationale[112], « [l]es membres peuvent à tout moment déclarer que leur participation à la Convention entraîne celle de l’ensemble, d’un groupe ou d’un seul des territoires dont ils assurent les relations internationales »[113]. De la même façon, d’après le même article, l'ONU peut accepter la Convention pour le compte des territoires placés sous le régime de la tutelle. L’article 9 indique que dans le cas où la Convention a été rendue applicable en vertu de l’article 58 à un territoire ou groupe de territoire, celui-ci peut devenir membre associé avec l’accord du « Membre responsable » ou de l’ONU[114]. Dans ce cas, le membre associé à des droits et obligations « reconnus à tout membre de la Convention » sans pouvoir toutefois prendre part au vote à l’Assemblée ni participer au Conseil ou au Comité de la sécurité maritime[115].

Des dispositions semblables, dans la Convention de l'Organisation météorologique mondiale[116], sans que soient utilisés les termes « membre associé », mais celui de « membre », reconnaissent la qualité de membres à droits réduits[117] à l’Organisation météorologique mondiale (OMM) pour tout territoire ou groupe de territoires qui n'est pas responsable de la conduite de ses relations internationales et qui dépendent d’un État qui est responsable de cette conduite et a décidé de leur appliquer la Convention de l’OMM ou constituent un territoire placé sous la tutelle des NU ayant également décidé de leur appliquer la Convention[118]. Actuellement l'OMM compte six territoires non souverains « membres » : Territoires britanniques des Caraïbes[119] (23 septembre 1953), Polynésie française (5 décembre 1949), Curaçao et Sint Maarten (12 septembre 1951), Hong Kong-Chine (14 décembre 1948), Macao-Chine (24 janvier 1996), Nouvelle-Calédonie (5 décembre 1949)[120].

L’OIF accueille également des « gouvernements membres associés ». C’est le cas du Kosovo qui depuis 2014 était gouvernement observateur et qui est devenu gouvernement membre associé en 2018 et de la France-Nouvelle-Calédonie depuis 2016[121]. L’accès à ce statut « est réservé à des États et des gouvernements pour lesquels le français est d’ores et déjà l’une des langues officielles ou d’un usage habituel et courant, et qui partagent les valeurs de la Francophonie »[122]. Les membres associés peuvent assister au Sommet ou à la Conférence ministérielle de la Francophonie, « sans intervenir dans les débats »[123], mais avec l’accord de la présidence, ils peuvent présenter une communication. Ils siègent à la table de façon distincte et ne peuvent assister aux séances à huis clos. Ils participent au Conseil permanent de la Francophonie et à ses commissions avec voix délibérative sans pouvoir assister aux séances à huis clos. Ils reçoivent l’information et la documentation non confidentielles diffusées par le Secrétariat et peuvent être invités à participer aux autres manifestations de la Francophonie. Ils s’acquittent obligatoirement d’une contribution statutaire dont le montant est fixé par la Conférence ministérielle. Ils sont appelés à contribuer volontairement au financement du Fonds multilatéral unique (FMU) et ne peuvent pas se porter candidats pour accueillir les réunions des instances de la Francophonie[124].

III. La participation comme membre « de plein droit » ou « à part entière »

L’article 10, alinéa 3, de l’acte constitutif de l’OIF, soit la Charte de la francophonie[125], qui reprend les dispositions de la Convention relative à l'Agence de coopération culturelle et technique[126] dispose que

Dans le plein respect de la souveraineté et de la compétence internationale des États membres, tout gouvernement peut être admis comme gouvernement participant aux institutions, aux activités et aux programmes de l’OIF, sous réserve de l’approbation de l’État membre dont relève le territoire sur lequel le gouvernement participant concerné exerce son autorité, et selon les modalités convenues entre ce gouvernement et celui de l’État membre[127].

Ainsi, le Canada-Québec depuis 1971, le Canada-Nouveau-Brunswick depuis 1977 et la Fédération Wallonie-Bruxelles depuis 1980, participent en tant que « gouvernement membres » à l’OIF.

Les États et gouvernements membres sont des « membres de plein droit », ce qui leur permet de participer pleinement, y compris le droit de voter dans les instances de la Francophonie (Sommet de la Francophonie, Conférence ministérielle, Conseil permanent), de se porter candidat pour accueillir les réunions de ces instances et de présenter des candidatures aux postes à pourvoir dans ces instances et autres institutions de la Francophonie auxquelles ils participent (Conférences ministérielles sectorielles, Commissions du Conseil permanent)[128]. Ils s’acquittent obligatoirement d’une contribution statutaire et contribuent par le biais de contributions volontaires au Fonds multilatéral unique, qui finance la coopération francophone[129].

Cette participation comme Gouvernement membre suppose outre l’accord de l’État membre dont relève ce gouvernement, une entente avec cet État fixant les modalités de cette participation qui tienne compte de la répartition des compétences entre les entités concernées. En 1971, un premier compromis entre le Québec et Ottawa est ainsi intervenu qui a permis au Québec de participer aux travaux de l'Agence de coopération culturelle et technique (ACCT)[130]. Une seconde entente interviendra en 1985, les gouvernements canadien et québécois s'entendant pour permettre la participation du Québec aux sommets de l’OIF, dans les conditions qu’elle prévoit, à savoir que :

Sur les questions relatives à la situation politique mondiale, le Premier ministre du Québec est présent et se comporte comme un observateur intéressé. Sur les questions relatives à la situation économique mondiale, le Premier ministre du Québec pourra, après concertation et avec l'accord ponctuel du Premier ministre du Canada, intervenir sur celles qui intéressent le Québec [...] [Sur les questions relatives à la coopération et au développement], le gouvernement du Québec participe aux débats et aux travaux à part entière, selon les modalités et la pratique suivies à l'Agence de coopération culturelle et technique[131].

Ensuite, il convient de noter que le statut de gouvernement membre se distingue de celui d’État membre en ce qui concerne l’acte constitutif. En effet, il résulte de l’article 10 de la Charte que seuls des États sont parties contractantes à la Convention et qu’ils sont seuls à pouvoir la dénoncer et éventuellement, de ce fait, à pouvoir entrainer sa dissolution (ce que peut décider également le Conférence ministérielle où tous les membres participent)[132]. On peut dire qu’il s’agit, comme pour les membres associés, de membres partiels dans la mesure ou leur situation juridique n’est pas identique, mais « réduite » par rapport à celle des États membres. Il est difficile dans ces conditions de parler d’un droit à participer pour les entités non souveraines concernées et la qualité de « membre de plein droit » n’est finalement pas éloignée de celle de certains membres associés évoqués précédemment. À l’OIF, ils se distinguent cependant des gouvernements membres associés par les pouvoirs qui leur sont reconnus et par le fait que, pour devenir gouvernement participant, il faut avoir fait ses preuves comme membre associé, étape nécessaire à l’obtention de ce statut.

D’après la Convention créant la Commission du Pacifique Sud[133],

tout gouvernement dont le territoire est situé dans la compétence territoriale de la Communauté du Pacifique […] et qui est, soit pleinement indépendant, soit librement associé avec un gouvernement indépendant, pourra, s’il y est invité par les gouvernements membres, devenir partie à la présente convention[134].

Dans ce cas il deviendra « gouvernement membre »[135]. D’autres entités, États et territoires dépendants ont pu cependant devenir membre sans avoir adhéré à titre individuel à la Convention de Canberra et, par voie de résolution, la vingt-troisième Conférence du Pacifique Sud (1-7/10/1983), est convenue d’étendre le statut de membre à l’ensemble des pays qui étaient alors membres de l’Organisation. Cette pratique été à nouveau consacrée par voie de résolution par la neuvième Conférence de la Communauté du Pacifique (3-5 novembre 2015). Ces membres sont placés à égalité avec les gouvernements membres, ayant les mêmes droits (dont le droit de vote) et les mêmes devoirs (dont la contribution au budget de l’organisation), sous réserve de ce qui se rapporte à l’acte constitutif auquel ils ne sont pas partie[136]. Ainsi l’article XVIII de la Convention de Canberra stipule que « [l]es dispositions de la présente convention ne pourront être modifiées qu’après accord entre tous les gouvernements membres »[137] et l’article XIX qu’« [a]près l’expiration d’un délai de cinq ans à compter de l’entrée en vigueur de la présente convention, tout gouvernement membre aura la faculté de la dénoncer en donnant un préavis d’un an à la Communauté du Pacifique »[138]. Aujourd’hui, sur les 26 participants à l’Organisation, 12 sont des gouvernements membres (dont quatre originaires et les Îles Cook et Nioué depuis 1980) et 14 sont des membres dont neuf sont des territoires non souverains : Samoa américaines, Polynésie française, Guam, Nouvelle-Calédonie, Îles Mariannes du Nord, Pitcairn, Tokelau, Wallis et Futuna. Si la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française, décident elles-mêmes de leur représentation, via les lois organiques n° 99-209 et n° 2004-192[139], c’est l’État français qui assure la représentation des îles Wallis et Futuna dont des élus participent à la délégation et parfois la dirigent.

Le Programme régional pour l'environnement du Pacifique Sud (PROE) est, selon la Convention portant création du Programme régional océanien de l'environnement (PROE), une organisation intergouvernementale[140] dont les membres sont

les Parties à la présente Convention et les entités suivantes, sous réserve de l'approbation de la Partie ayant responsabilité internationale de ces entités : Samoa américaines, Îles Mariannes du Nord, Tokelau, Polynésie française, Guam, Wallis et Futuna, Nouvelle-Calédonie[141].

Les « Parties à l’accord » sont « ''Parties” means governments which have ratified, accepted, approved or acceded to the Agreement »[142], soit 19 pays, dont cinq pays métropolitains : l’Australie, la France, la Nouvelle-Zélande, les États-Unis et le Royaume-Uni[143]. Là encore si les territoires non souverains ont les mêmes droits et obligations que les États membres, ils restent des membres partiels dans la mesure où ils ne sont pas parties contractantes, ce qui les exclut de l’exercice de compétences se rapportant à l’acte constitutif[144].

L’article 3 du Traité créant la CARICOM[145], dispose que, en dehors des membres existants en 2001, « [l]’adhésion à la Communauté est ouverte à tout autre État ou territoire de la région des Caraïbes qui, de l’avis de la Conférence, est capable et désireux d’exercer les droits et d’assumer les obligations de l’adhésion »[146]. L’article 238 reprend cette disposition en précisant que « [a]près l'entrée en vigueur du présent traité, un État ou un territoire des Caraïbes peut, si la Conférence l'accepte, adhérer au présent traité »[147] et que cette adhésion se fait « dans des termes et conditions décidés par la Conférence »[148]. Montserrat présente la particularité de figurer dans la liste officielle des « États membres » actuels, bien qu'il s'agisse d'un territoire d’outre-mer britannique et que l’Île figure sur la liste des territoires non autonomes des NU[149]. Son admission à l’indépendance était sur le point d’aboutir au moment de la création de la CARICOM ce qui explique cette situation, mais par la suite cette accession à l’indépendance a été différée en liaison, en particulier, avec l’ouragan Hugo qui détruisit plus de 90 pour cent du territoire en 1989, l’entrée en activité du volcan La Soufrière en 1995 et l’éruption de grande ampleur en 1997 qui détruisit près de 60 pour cent de l’île[150]. Montserrat fait aussi partie des sept membres fondateurs, membres à part entière de l'OECO[151].

Le Sahara occidental[152] est revendiqué par le Front Polisario qui a proclamé la RSAD le 27 février 1976 et par le Maroc qui en contrôle la plus grande partie du territoire. La RSAD, reconnue par un certain nombre d’États[153], a été admise avec le statut de membre à l’Organisation de l'unité africaine (OUA) le 22 février 1982, entrainant le retrait du Maroc de cette organisation, statut qu’elle a gardé dans l'UA, avec l'Acte constitutif de l'Union africaine[154], où le Maroc est revenu le 30 janvier 2017.

Dans le cadre de ses efforts continus pour l'internationalisation de la question palestinienne, la Palestine dont le statut d’État demeure contesté[155] a adhéré à un certain nombre de traités internationaux et organisations internationales. Elle est devenue, représentée par l’OLP, membre de l’Organisation de coopération islamique (OCI) en 1974 après avoir obtenu le statut d’observateur en 1969[156] et de la Ligue des États Arabes le 9 septembre 1976. Elle est membre depuis 1977 de la Commission économique et sociale des Nations Unies pour l'Asie occidentale (CESAO)[157] et de l’Organisation des Nations Unies pour le développement industriel (ONUDI)[158]. Depuis 1990 elle est membre de l’Organisation consultative juridique afro-asiatique (AALCO)[159] et, depuis 1995, elle est membre du Centre Sud[160]. Le 16 juillet 2005, elle devient membre de l’Organisation internationale de protection civile (OIPC)[161]. Représentée par l'Autorité palestinienne, elle est devenue le 195e membre de l'UNESCO le 31 octobre 2011[162]. L'Autorité palestinienne a cependant échoué dans sa démarche visant à faire accepter la Palestine comme membre de l'ONU en septembre 2011[163]. Le 29 novembre 2012, l'Assemblée générale a cependant accordé à la Palestine le statut d'État observateur non-membre[164] et, en tant de représentant du groupe des 77, elle a obtenu des privilèges particuliers pour 2019[165]. Elle est ensuite devenue le 123e membre de la Cour pénale internationale (CPI) le 1 avril 2015[166] et en tant qu’État partie au Statut de Rome, elle a le 22 mai 201, déféré au Procureur la situation en Palestine depuis le 13 juin 2014[167]. Le 2 janvier 2015, elle a adhéré à la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (CNUDM)[168] du 10 décembre 1982, à l’Accord relatif à l'application de la Partie XI de la Convention[169] et elle fait donc partie des États Parties pour l’Autorité des Fonds marins (ISA) dont elle est membre et pour le Tribunal international pour le droit de la mer (TIDM)[170]. Le 14 mars 2015, la Palestine devient membre de l’Organisation mondiale des douanes (OMD)[171], le 9 avril 2017, elle est devenue membre du Conseil oléicole international (COI)[172], et le 27 septembre 2017 elle est admise à l’Organisation internationale de police (INTERPOL)[173]. À la suite de son adhésion à la Convention sur l'interdiction de la mise au point, de la fabrication, du stockage et de l'emploi des armes chimiques et sur leur destruction[174] le 29 décembre 2017 et à la suite du dépôt de cet instrument auprès du secrétaire général des N[175], la Palestine est devenue membre de l’Organisation internationale sur les armes chimiques (OIAC) le 16 juin 2018[176]. Le 17 mai 2018, la Palestine est également devenue membre la Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement (CNUCED) organe subsidiaire de l’Assemblée générale des NU[177]. Cependant en septembre 2019 la Palestine a échoué dans sa tentative d’adhésion à l’UPU, sa candidature étant loin de recueillir les deux tiers des voix nécessaires pour l’admission[178]. Celle-ci est réservée dans les textes actuels[179] aux États souverains, mais la qualité de pays membres ayant dans le passé pu être accordée à des entités non souveraines, la Convention postale universelle[180] leur accorde la qualité de « Pays-membre » à égalité de droits et d’obligation avec les États membres[181]. C’est ainsi que les territoires d’outre-mer dont les relations internationales sont assurées par le Gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord[182], ainsi qu’Aruba, Curaçao et Sint Maarten, font partie des pays membres de l’UPU. On citera également le cas des Îles Cook qui ont été admises à la qualité de membre de l'OMS le 8 mai 1984[183], de la FAO le 11 novembre 1985[184], de l'UNESCO le 25 octobre 1989[185], de l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI) le 20 août 1986[186], de l’OIAC le 29 avril 1997[187] et État partie de la CPI depuis le 1er octobre 2008[188]. De même Nioué a été admise à l’UNESCO le 26 octobre 1993[189], à l'OMS le 5 mai 1994[190] et le 21 mai 2005 à l’OIAC[191].

Enfin on indiquera que tout territoire douanier jouissant d'une entière autonomie dans la conduite de sa politique commerciale peut devenir membre de l'OMC (article XII de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce de 1994 dans Accord de Marrakech instituant l’Organisation mondiale du commerce)[192], comme les États, aux conditions convenues avec tous les membres de l'Organisation dans le cadre de négociations avec un groupe de travail, le pays candidat ayant le statut d’observateur. Ainsi Hong Kong (Chine) membre du GATT (Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce) depuis le 23 avril 1986, est membre de l'OMC depuis le 1er janvier 1995, le Taipei chinois (Territoire douanier distinct de Taiwan, Penghu, Kinmen, Matsu) est membre de l'OMC depuis le 1er janvier 2002[193]. Actuellement, une demande d’accession est en cours pour Curaçao et le Groupe de travail de l'accession de Curaçao a été établi le 3 mars 2020[194].

Les constatations que nous avons faites dans les développements qui précèdent nous ont permis identifier 150 cas de participation au sens large aux organisations internationales (observateurs, membres associés, membres), concernant 61 entités non souveraines[195] dans 39 organisations internationales[196]. Plus des deux tiers de ces participations concernent des entités d’outre-mer (103 cas sur 150) et 11 organisations internationales, dont neuf organisations régionales[197] et deux institutions spécialisées du système des NU[198]. Concernant les autres entités, on a pu relever 47 cas de participation dans 28 organisations, dont 39 avec le statut de membre associé ou de membre, soit une moyenne de moins d’un cas et demi par organisation. Ainsi les entités issues d’États fédéraux ne participent qu’à l’OIF. Dans le plus grand nombre de cas concernant des entités d’outre-mer (91 sur 103), celles-ci ont le statut de membre associé (52 cas) ou de membres (39 cas). Si l’on tient compte du fait que parfois le statut de membre associé n’est guère différent de celui de membre et qu’en pratique les membres associés sont traités comme les autres membres de l’organisation, cela ne signifie pas que ces « membres » soient des membres à part entière identiques aux États membres. En effet, outre le fait que le nombre de cas est limité, que leur participation se fait le plus souvent avec l’accord de l’État dont ils dépendent, ils restent dans tous les cas des membres à droits réduits, en particulier au regard du traité constitutif pour lequel ils n’ont pas en principe de compétence. Le phénomène de la participation d’entités non souveraines qui pourraient ou souhaiteraient éventuellement le devenir peut accompagner voire encourager le développement de l’autonomie et des compétences de ces territoires, il ne remet pas en cause le principe du caractère intergouvernemental des organisations internationales.