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À l’automne 2019, l’Union européenne (ue) annonçait la préparation d’une nouvelle politique arctique. Cependant, malgré un contexte jugé favorable sous l’impulsion de la présidence finlandaise du Conseil européen[1] et avec le soutien de la Suède qui accueillait à Umeå le premier euArctic Forum, elle ne semble pas avoir réussi à concrétiser ses déclarations.

Depuis 2008, l’ue s’est engagée en Arctique pour des raisons environnementales, climatiques, géopolitiques et stratégiques, mais elle fait face à la pression des États côtiers, soucieux de préserver leur souveraineté et qui interrogent la légitimité de l’ue à s’immiscer dans les affaires arctiques. Cela été accentué par les maladresses de l’ue[2] ainsi que par un manque de clarté de sa politique arctique qui ont affaibli sa crédibilité. Ce dernier point renvoie également au deuxième défi que doit relever l’ue et qui est un problème de cohésion interne entre des institutions produisant des discours différents et un système complexe de compétences. Si depuis 2009 et le Traité de Lisbonne[3], l’ue peut s’imposer de plus en plus sur la scène internationale, elle n’a cependant pas réussi à produire un discours suffisamment convaincant pour s’imposer comme un acteur de poids en Arctique.

En se fondant sur une analyse qualitative des discours et des documents produits par les diverses institutions européennes traitant de l’Arctique, ainsi que sur une série d’entretiens cartographiés avec des diplomates de pays arctiques et de l’ue, cet article vise à identifier les raisons de l’insuccès de la politique arctique de l’Union européenne. L’étude des documents est complétée par une analyse multiscalaire des compétences juridiques et des capacités d’action de l’ue. L’article met ainsi en avant une dimension peu étudiée de l’action de l’ue comme acteur géopolitique en Arctique : son déni de la géographie.

Après un retour sur les différentes étapes de la politique arctique européenne, l’article analyse le positionnement géopolitique de l’ue à travers les catégories d’analyse suivantes : l’architecture institutionnelle et les compétences juridiques de l’Union, la notion de capacité d’action comme acteur géopolitique, les discours produits et sa représentation géographique. L’article montre, à travers l’étude de cas du moratoire sur la pêche dans l’océan Arctique central, l’importance de l’articulation spatiale de son action. Appliquée à sa politique en général, elle pourrait permettre à l’ue de repenser sa politique et de former une pensée géopolitique. Cela serait d’autant plus important si les enjeux sécuritaires prenaient une importance accrue dans les discussions sur la gouvernance arctique.

I – Évolution de la politique arctique européenne de 2008 à 2019

L’Europe a commencé à se tourner timidement vers l’Arctique au début des années 2000 sous l’impulsion de la Suède et de la Finlande, devenues États membres en 1995. Avant 2008, l’Union européenne s’intéressait peu à l’Arctique, qui n’est mentionné que dans des documents sectoriels (notamment sur l’agriculture ou la politique maritime) et seule la Dimension nordique (dn)[4] oriente la politique européenne vers le Nord. La dn a été lancée en 1999 et renouvelée en 2006 au Sommet européen d’Helsinki afin de développer la coopération dans une vaste région couvrant l’Arctique et le subarctique européens, des rives sud de la mer Baltique au nord-ouest de la Russie jusqu’à l’Islande et le Groenland. Elle associe la Norvège, l’Islande et la Russie ainsi que d’autres enceintes de coopération régionale (Conseil Arctique, Conseil nordique, Conseil euro-arctique de la mer de Barents et Conseil des États de la mer Baltique) et s’organise aujourd’hui autour de quatre partenariats dans les secteurs de l’environnement, la santé publique et le bien-être social, la culture, les transports et infrastructures. C’est l’un des rares formats de coopération maintenus en activité avec la Russie depuis la crise ukrainienne. En 2002, il a été envisagé que la dn puisse constituer une « fenêtre arctique ». Cependant, à elle seule la dn n’a pas réussi à intégrer l’ue dans la politique arctique (Powell 2011).

Plusieurs événements de l’année 2007-2008 ont joué un rôle de catalyseur dans la prise de conscience en Europe des liens qui l’unissaient avec l’Arctique (Raspotnik 2018). En septembre 2007, la banquise arctique battait le record de la couverture minimale de glace. Les effets des changements climatiques sur l’Europe furent mis de l’avant, non seulement d’un point de vue climatique, mais également d’un point de vue économique, géopolitique et stratégique (nouvelles routes maritimes polaires par exemples). Cette même année, la Russie plantait au fond de l’océan Arctique, à l’endroit du pôle Nord, un drapeau russe en titane, que l’on a souvent présenté comme le symbole de la résurgence des velléités géopolitiques russes en Arctique. La publication en 2008 de l’estimation des ressources circumarctiques en hydrocarbures par l’us Geological Survey a également déclenché au niveau mondial un regain d’intérêt pour la zone.

On peut distinguer plusieurs phases dans l’analyse des politiques européennes pour l’Arctique depuis 2008, celles-ci révélant que l’engagement européen en Arctique a été mis au défi à la fois par des pressions externes, notamment de la part des États côtiers arctiques soucieux de défendre leur souveraineté, et par un manque de cohérence interne à l’ue (Østhagen 2013).

A – Les différentes phases de la politique européenne en Arctique

L’ue a fait une entrée maladroite dans les affaires arctiques entre 2008 et 2010. Deux problèmes principaux ont obéré la crédibilité de son action en Arctique jusqu’à aujourd’hui encore, alors qu’elle manifestait son intention d’être un acteur circumpolaire. En effet, en 2008, dans sa résolution sur La gouvernance arctique, le Parlement européen proposait de renforcer la gouvernance de la région par un traité semblable à celui établi pour l’Antarctique afin de protéger les ressources naturelles. Mais l’Arctique étant un océan entouré d’États souverains et non un continent inhabité, la proposition du Parlement européen a été perçue comme une volonté d’ingérence de la part de l’Union. C’est dans ce contexte que les cinq États côtiers ont adopté en 2008 la Déclaration d’Ilulissat qui soulignait leur responsabilité particulière en Arctique et affirmait que les institutions et instruments juridiques internationaux en vigueur, en particulier le Conseil de l’Arctique et la Convention de Montego Bay, étaient suffisants pour la bonne gouvernance de l’Arctique. Par ailleurs, en 2009, l’Union européenne a imposé un moratoire sur les produits dérivés de la chasse au phoque. Les populations autochtones, en particulier les Inuits, ont été économiquement affectées par cette décision. Alors que la Commission européenne bénéficie du statut d’observateur ad hoc depuis 2006 (Rapport des Senior Arctic Officials 2009), l’octroi du plein statut d’observateur a été refusé à l’Union européenne en 2009. À partir de 2011, elle a adopté en réaction une position plus nuancée (Østhagen 2013), mettant davantage l’accent sur les aspects socio-économiques, soulignant le rôle de la recherche et l’importance du développement durable. Elle ne cherche plus à améliorer la gouvernance arctique, mais à promouvoir la coopération internationale. Elle obtient la possibilité d’assister aux réunions du Conseil de l’Arctique en tant « qu’invité spécial permanent », conditionné au règlement du différend avec le Canada relatif au moratoire de 2009.

À partir de 2014, l’ue cherche à définir une nouvelle stratégie, plus cohérente et à hauteur des enjeux qu’elle perçoit comme étant de plus en plus importants, qui puisse lui permettre d’asseoir sa légitimité dans la région et d’obtenir formellement le statut d’Observateur au Conseil de l’Arctique. Le Canada lève ses réserves après la signature en octobre 2014 de la déclaration ue-Canada garantissant aux communautés autochtones canadiennes la possibilité de commercialiser les produits issus de leur chasse au phoque sur le marché européen. Cependant, en avril 2015, la Russie s’oppose à l’octroi du statut d’observateur à l’ue, dans le contexte de la crise ukrainienne et des sanctions européennes. Pour éviter les tensions au sein du Conseil de l’Arctique, la question de l’octroi du statut d’observateur à de nouvelles entités a été reportée initialement à la réunion ministérielle de 2017[5].

Le fait que l’octroi à l’Union européenne du statut d’observateur au Conseil de l’Arctique ait été obéré par la crise ukrainienne a fait prendre conscience de la proximité géographique de l’ue avec la Russie dans la région et de la difficulté de maintenir l’Arctique en dehors des tensions géopolitiques extérieures. En avril 2016 est publiée une communication sur la vision d’une politique arctique de l’ue. Malgré ce contexte, ou à cause de lui, la communication est consensuelle. L’Union européenne focalise son action sur la partie européenne de l’Arctique, reconnaît l’importance du Conseil de l’Arctique dans la gouvernance de la région et la souveraineté des États riverains, et elle s’abstient de prôner une nouvelle gouvernance de la région. La communication met la science, la recherche et l’innovation au coeur de l’action de l’ue à travers trois priorités stratégiques : la lutte contre les effets des changements climatiques, le développement durable et la coopération internationale. C’est en ce sens qu’un poste d’ambassadeur de l’ue pour l’Arctique a été créé en 2017. Cependant, si les enjeux stratégiques et militaires sont édulcorés dans cette communication, le Parlement européen met davantage l’accent sur les enjeux militaires et de sécurité, notamment la menace russe, dans sa publication de 2017. Par ailleurs, l’Arctique est mentionné dans la stratégie globale pour la politique extérieure et de sécurité de l’ue, Shared Vision, Common Action: A Stronger Europe, publiée en juin 2016. Cette stratégie reconnaît notamment l’importance de conserver les canaux de coopération qui subsistent avec la Russie en Arctique et met l’accent sur l’intérêt stratégique pour l’ue à ce que l’Arctique reste une aire pacifiée et de coopération.

On peut relever dans cette rapide chronologie plusieurs éléments que l’ue doit prendre en compte si elle entend s’imposer comme un acteur légitime en Arctique. Premièrement, dans sa rhétorique sur les enjeux en Arctique, l’ue renvoie à des faits symboliques pour justifier son engagement (effets dramatiques du réchauffement climatique, militarisation de la zone) qui, s’ils n’en sont pas moins réels, ne se suffisent pas à eux-mêmes. En deuxième lieu, la multitude de documents produits par diverses institutions illustre la complexité institutionnelle et administrative de l’ue, réalité souvent brandie comme un cliché par les détracteurs de l’ue pour exposer son inefficacité. De plus dans ses premières actions, l’ue a envisagé l’Arctique à travers ses propres représentations de la zone, fondées sur des préjugés (par exemple, que l’Arctique était comparable à l’Antarctique). Cette maladresse a à son tour engendré, chez les acteurs locaux, l’image bien ancrée d’une bulle européenne déconnectée de la réalité et illégitime en Arctique[6]. Enfin, la portée géographique de sa politique a varié dans le temps et ne semble pas bien définie.

Depuis quelque temps, plusieurs éléments indiquent que l’ue veut amorcer une nouvelle étape dans sa politique arctique. Après la ratification de l’Accord visant à prévenir la pêche non réglementée en haute mer dans l’océan Arctique central en 2018, et avec la présidence finlandaise du Conseil européen de juin à décembre 2019 et la nomination d’une nouvelle Commission à l’automne 2019, le moment semblait idéal pour impulser une nouvelle dynamique. Plusieurs événements ont commencé à donner le ton. À l’été 2019, une note stratégique a été publiée par le groupe de réflexion (think tank) European Political Strategy Centre (epsc) (créé par l’ancien président de la Commission européenne, Jean-Claude Juncker), intitulée Walking on Thin Ice: A Balanced Arctic Strategy for the eu, qui esquisse la stratégie que l’ue devrait suivre. Les 3 et 4 octobre 2019, l’ue a organisé à Umeå en Suède le premier Forum arctique de l’Union européenne, et le premier ministre finlandais Antti Rinne a déclaré, lors de l’ouverture de l’Arctic Circle Assembly, « qu’une nouvelle communication conjointe serait utile »[7]. L’ambassadrice, Marie-Anne Coninsx, avait alors déclaré que la nouvelle politique arctique devrait développer un nouvel axe stratégique afin de renforcer la coopération régionale au regard des enjeux sécuritaires de la région. Pourtant, ce n’est que le 1er avril 2020, cinq mois après le départ à la retraite de M.-A. Coninsx, que le nouvel ambassadeur de l’ue pour l’Arctique, Michael Mann, a été nommé[8]. Ainsi, derrière cette volonté de changement, la question est de savoir si l’ue réussira à rompre avec sa posture jusqu’alors peu convaincante et à concrétiser une véritable évolution avec sa nouvelle politique[9].

B – Retour sur trois difficultés de la politique européenne en Arctique

L’Union européenne n’a pas encore formulé de discours sur l’Arctique suffisamment convaincant pour impliquer largement l’opinion publique européenne dans les questions arctiques et pour que les acteurs arctiques admettent la pertinence de son implication dans la zone. Plusieurs raisons internes à l’ue elle-même ont été relevées et analysées par les chercheurs depuis 2008; parmi celles-ci reviennent le plus souvent le manque de clarté et de cohérence de la politique européenne, en raison de la complexité juridico-institutionnelle de l’Union et d’un discours flou, partiellement décorrélé de ses actions concrètes.

Le manque de cohésion entre les différents documents et institutions européennes

Selon Piotr Kobza (2015 : 5), trois éléments sont nécessaires à une « politique » européenne : elle doit établir un nouveau cap d’action pour un enjeu donné, avoir des buts identifiables et devrait également avoir une ligne de budget dédié. S’il ne fait aucun doute que l’Union européenne a établi une politique pour l’Arctique, Kobza se demande si celle-ci existe bien, au sens propre du terme. D’une part, il y a pléthore de dénominations pour qualifier les actions de l’ue concernant directement ou indirectement l’Arctique : « stratégie », « initiative », « dimension », « politique » (néanmoins, il faut noter la volonté de l’ue depuis plusieurs années de regrouper ces actions sous une seule « politique » commune appelée en langage européen « politique intégrée »). D’autre part, la juxtaposition de documents divers – « résolution », « communication conjointe », « décision » – émanant de différentes institutions européennes malgré l’existence d’une « politique intégrée », vient ajouter à la confusion. Ces textes sont soit le support de cette dernière (Communication conjointe de la Haute Représentante et de la Commission sur Une politique intégrée de l’Union européenne pour l’Arctique, 2016), soit des documents différents qui existent du fait de l’architecture institutionnelle de l’ue. Cela rend difficilement identifiable ce qui est pertinent pour qualifier l’action de l’ue de « politique » ou non. Ainsi, il a déjà été fait mention des différences de vues et de tonalité entre la Communication conjointe de 2016 et la résolution du Parlement européen de 2017. Ce manque de cohésion tient au fait que les diverses institutions ont différents mandats.

La complexité du système juridique et institutionnel européen

La politique arctique européenne est une politique à la fois interne (en ce qu’elle concerne des domaines de compétences exclusives et partagées de l’ue) et extérieure (en ce qu’elle couvre aussi des domaines de la politique étrangère et de sécurité commune de l’ue); elle est donc conjointement définie par la Commission européenne et le Service européen pour l’action extérieure de l’ue (seae). De plus, au-delà de ce bicéphalisme qui nécessite déjà des compromis, d’autres institutions européennes ont voix au chapitre concernant l’Arctique, soit dans le processus législatif et décisionnel (la Commission et le Haut-représentant font une proposition conjointe de politique présentée devant le Parlement européen puis le Conseil), soit en publiant elles-mêmes des documents sur le sujet.

L’ue est une entité politique sui generis qui échappe aux qualifications juridiques habituelles; plus qu’une organisation internationale classique, elle n’est pas pour autant un État fédéral. Elle repose sur une mise en commun poussée de certaines compétences mais respectueuse des nations. Elle est une union d’États qui lui attribuent ses compétences pour atteindre des objectifs déterminés, mais elle est également une union de citoyens qui sont représentés par le Parlement européen. Sur le plan institutionnel, le système européen essaie d’instaurer un équilibre entre des institutions qui représentent l’intérêt général européen supra national (la Commission, les citoyens européens, le Parlement européen) et les intérêts des États, en plus du Conseil de l’ue et du Conseil européen qui sont des organes intergouvernementaux.

Cette architecture institutionnelle originale va de pair avec un système complexe de compétences devant garantir ces équilibres et déterminés par les Traités. Les traités européens déterminent trois types de compétences par rapport aux États membres : exclusives, partagées et complémentaires[10]. Le rôle de l’Union européenne en Arctique est ainsi contraint par cette typologie. Selon l’article 3 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (tfue), l’ue a la compétence exclusive pour la conservation des ressources marines biologiques dans le cadre de la Politique commune de la pêche. Les politiques environnementales, de l’énergie ou des transports sont, elles, des compétences partagées. La régulation de l’industrie, de la culture ou du tourisme relève des compétences complémentaires. Par ailleurs, puisque seule une petite partie des régions arctiques tombe sous la juridiction de l’ue, c’est également par le biais de sa politique étrangère que l’ue agit en Arctique. La politique étrangère reste un domaine intergouvernemental où les États membres doivent trouver une position commune avant d’agir. Un poste d’ambassadeur de l’ue pour l’Arctique a d’ailleurs tardivement été créé en 2017 et il dépend du seae. Au-delà de la politique étrangère et de sécurité à strictement parler, l’Union européenne peut agir dans d’autres domaines des relations extérieures : elle peut signer des traités concernant les domaines qui relèvent des compétences exclusives dans le champ interne; aussi a-t-elle négocié le moratoire sur la pêche dans l’océan Arctique central pour la Suède et la Finlande.

Le manque de cohérence entre discours et action

Jusqu’à présent, les déclarations de politique arctique de l’ue ont été essentiellement des agrégations d’actions existantes, enveloppées dans une rhétorique de haut niveau (Stepien et Raspotnik 2019). On observe que l’ue se concentre sur la manière de renforcer sa légitimité, mais l’objectif derrière reste peu clair et l’étude des différents documents de l’ue mentionnant l’Arctique depuis 2007 révèle des hiatus entre les déclarations des institutions européennes et les actions de l’ue en Arctique. Trois points principaux sont à souligner.

Tout d’abord, l’Union a tendance à mettre l’accent sur les aspects de politique étrangère dans ses communications sur l’Arctique alors qu’elle s’appuie sur des politiques internes pour légitimer son engagement dans la région arctique. La communication conjointe de 2016 rappelle les montants (40 millions d’euros pour 2016-2017, 200 millions pour la dernière décennie) que l’ue dédie à la recherche en Arctique. Elle rappelle également qu’elle est un gros pourvoyeur de fonds pour le développement de ses périphéries nordiques et arctiques[11] dans le but de réduire les écarts de développement (sur la période 2014-2020, l’ue a ainsi contribué à hauteur de 10 milliards d’euros environ). La communication parle de gouvernance, mais se veut conciliante en évacuant les questions géopolitiques; elle présente l’ue comme un élément stabilisant (comme la plupart des documents, à l’exception notable de la résolution du Parlement européen de 2017). Pourtant l’Arctique est mentionné comme une zone d’intérêt stratégique dans la Stratégie globale pour la politique extérieure et de sécurité de l’ue, Shared Vision, Common Action: A Stronger Europe, publiée en juin 2016. L’Arctique y est mentionné dans les paragraphes dédiés à la Russie puis dans un paragraphe intitulé « A Cooperative Arctic ». L’ue promeut une solide coopération politique et sécuritaire (seae 2016 : 39).

Ensuite, l’Union européenne réclame un rôle en Arctique, en particulier au sein du Conseil de l’Arctique, au nom de son autorité morale dans les domaines du changement climatique, du développement durable et de la défense de la gouvernance multilatérale (Vanstappen et Wouters 2018). Elle situe son action dans le contexte plus large de la mise en oeuvre de l’Agenda 2030 et des Objectifs du développement durable (odd) des Nations Unies. Ces éléments rejoignent les valeurs traditionnelles de l’ue inscrites dans les traités (tue, art. 2 et 3) et qui sont la base de son action internationale (tue art. 21). Certains chercheurs font remarquer l’hypocrisie de ce discours. En effet, comme source majeure de pollution contribuant au réchauffement climatique arctique, l’ue a un impact écologique et socio-économique fondamental sur les régions arctiques, et de ce fait, elle pourrait prendre elle-même des mesures internes (Chuffart et Raspotnik 2019).

Enfin, du point de vue des acteurs locaux, les peuples autochtones, notamment les Samis qui vivent en partie sur le territoire de l’Union européenne (en Finlande et en Suède), reprochent à celle-ci l’incohérence de ses différentes politiques. Ainsi l’ue a développé des programmes culturels et éducatifs pour la préservation de la culture samie et elle organise des dialogues annuels avec les peuples autochtones de l’Arctique, mais d’un autre côté, elle finance en partie le développement de l’industrie minière et des transports qui mettent en danger les modes de vie traditionnels de ces mêmes populations (Canova et Pic 2019).

Si jusqu’à présent l’analyse de la politique européenne en Arctique s’est largement focalisée sur l’architecture institutionnelle et la déconstruction de ses discours et de sa posture, cet article démontre qu’une dimension rarement évoquée de l’Union européenne comme acteur géopolitique en Arctique, à savoir son manque d’inscription géographique, gagnerait à être prise en compte. En étudiant la dimension géographique de la politique arctique européenne, on prend conscience que l’origine du flou de sa politique vient également d’une ambiguïté géographique inhérente à l’Union européenne (Kuus 2014). Une meilleure prise en compte des échelles et une meilleure spatialisation de son action lui permettrait d’articuler ses actions dans une politique cohérente, comme le montre l’étude de cas du moratoire sur la pêche. Au-delà de cet exemple concret, cet article montre également de manière originale les conséquences plus profondes de l’absence de pensée géographique sur la capacité d’agir de l’ue comme acteur géopolitique en Arctique et sur la scène mondiale.

II – Retour sur une dimension négligée de la politique européenne : déni de géographie ou « impensé géopolitique »

La première difficulté de l’Union européenne en Arctique est en fait d’ordre purement géographique. D’une part, les limites de l’Arctique sont sujettes à plusieurs définitions et, d’autre part, l’Union n’a jamais formellement défini où pouvaient s’arrêter ses frontières. L’intrication institutionnelle rend les limites entre les deux zones d’autant plus difficiles à définir nettement.

A – Intrication géographique et institutionnelle : où et comment l’ue peut-elle agir en Arctique?

Selon la définition de l’Arctique la plus communément acceptée, qui est celle de la limite du cercle polaire, une partie de l’Union européenne est située en Arctique par la situation de deux de ses États membres, la Finlande et la Suède. Cependant, les avis des États eux-mêmes diffèrent sur la limite de l’Arctique : alors que la Suède ne considère que ses deux régions les plus septentrionales (les comtés de Norrbotten et Västerbotten) comme arctiques à strictement parler[12], la Finlande se considère, elle, comme un État arctique (Gouvernement finlandais 2013). Le cas du Danemark met en exergue la complexité des liens géographiques et institutionnels qui lient l’Union européenne et l’Arctique. Ce n’est que parce que le Danemark a la souveraineté sur le Groenland qu’il fait partie des cinq États riverains de l’océan Arctique. Or, le Groenland est un territoire autonome du Royaume du Danemark depuis 1979, qui a demandé à sortir de la Communauté économique européenne (cee) par référendum en 1982. Le Groenland a depuis 1984 le statut de ptom (pays et territoire d’outre-mer) de la cee puis de l’ue qui n’est donc plus considérée comme une entité côtière de l’océan Arctique.

L’Europe et l’Arctique sont également liés par la structure politique européenne et la gouvernance arctique. Le Conseil de l’Arctique a huit États membres : les cinq pays côtiers – le Canada, le Danemark (Groenland), les États-Unis, la Norvège et la Russie – et les trois pays ayant tout ou partie de leur territoire situé en Arctique selon l’une des définitions des groupes de travail – l’Islande, la Finlande et la Suède. Ainsi d’un point de vue étatique, cinq des huit États arctiques sont liés à l’Union européenne, soit comme États membres (Danemark, Finlande et Suède), soit comme membres de l’Espace économique européen (eee) et de l’Espace Schengen (Islande, Norvège). Plusieurs coopérations lient l’ue ou certains de ses États membres à certains États arctiques, en particulier autour de l’Arctique européen (voir Figure 1). Le Conseil de l’Arctique, institution principale de la gouvernance arctique, accueille en son sein comme observateurs des États non arctiques. Treize États non arctiques ont obtenu le statut d’observateurs au Conseil de l’Arctique, parmi lesquels huit États européens, dont sept États membres de l’ue. Ces États ont tous rédigé un document détaillant leur politique ou leur stratégie pour la région arctique, dénotant leur intérêt géographique, scientifique ou géopolitique pour l’Arctique, mais ne liant pas forcément leur action en Arctique à celle de l’Union européenne.

L’Arctique, un « voisinage » différent du sud et de l’est

L’approche typique de l’ue à l’endroit de son voisinage a été d’amener les différents États à se rapprocher du modèle européen, afin qu’ils deviennent à terme membres de l’ue, ou dans une volonté de stabilisation et de promotion de l’État de droit et d’accords commerciaux. Cette approche est impensable telle quelle en Arctique (Kobza 2015). L’ue ne peut pas utiliser ces mêmes instruments d’influence en Arctique puisque les États sont soit déjà membres, soit proches mais ayant refusé l’adhésion[13], soit sont des puissances tierces (Russie, États-Unis, Canada). Elle doit donc convaincre autrement les États arctiques de son utilité et de sa valeur ajoutée. Contrairement à ses voisinages du sud et de l’est, l’ue rencontre en Arctique un « système régional » spécifique (Kobza 2015 : 9), dont les États arctiques forment le noyau. Ils ont développé un système de gouvernance et d’intégration régionale souple mais stable.

Figure 1

Schéma représentant l’intrication institutionnelle des différentes coopérations entre l’Union européenne et son voisinage, en particulier l’Arctique

Schéma représentant l’intrication institutionnelle des différentes coopérations entre l’Union européenne et son voisinage, en particulier l’Arctique

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Se pose de plus le problème de la portée territoriale de sa politique. D’une part, l’Arctique au sens large comprend des territoires au statut juridique extrêmement varié, entre États membres de l’ue, États associés à travers l’eee, États tiers, en passant par la haute mer, au-delà de toute souveraineté territoriale, et par des territoires au statut international spécifique, comme le Svalbard, soumis au régime du Traité de Paris de 1920 (Kobza 2015). La capacité d’action de l’Union européenne varie en fonction de son éloignement géographico-institutionnel. On peut ainsi distinguer trois aires ou « dimensions physiques » de capacité d’action de l’ue en Arctique en fonction de ses compétences légales et de ses capacités d’action comme actrice géopolitique (Koivurova 2012). En « interne », dans les territoires arctiques situés au sein de l’ue (les régions les plus au nord de la Suède et de la Finlande), l’ue agit selon le droit européen et a une grande influence. Elle a également une influence importante (mais moindre) dans les pays « proches associés » où une partie de la législation européenne affecte les pays membres de l’eee (Islande et Norvège) à l’exclusion notamment de la pêche, de l’agriculture, des affaires intérieures et de la politique étrangère. Enfin, à « l’extérieur », l’ueagit comme une actrice externe et entretient des relations diplomatiques et de politique étrangère avec les États arctiques non membres de l’ue, participe aux organisations internationales et négocie des traités.

Par ailleurs, la région Arctique est géographiquement spécifique. Il s’agit de terres avec des États souverains entourant un océan recouvert de banquise, dont 2,8 millions km2, soit environ la superficie de la mer Méditerranée, seront considérés comme la haute mer une fois libres de glace et déterminés par le droit international. Si l’Union européenne ne peut pas s’ingérer dans les affaires des États arctiques en proposant un Traité couvrant toute la zone, elle peut en revanche participer à la gouvernance de l’océan central.

Ainsi, il paraît nécessaire pour l’ue, non seulement d’améliorer sa cohérence institutionnelle, mais également d’articuler de manière cohérente les objectifs de sa politique arctique avec sa compétence légale, sa capacité d’action et l’inscription géographique des éléments de sa politique. L’exemple du rôle joué par l’ue dans le moratoire sur la pêche illustre que, lorsque cette articulation a lieu, l’ue est plus facilement perçue comme une actrice légitime.

L’étude de cas de l’Accord visant à prévenir la pêche non réglementée en haute mer dans l’océan Arctique central (moratoire sur la pêche) : rôle et légitimité de l’ue

Les négociations ont débuté sur une initiative des États-Unis dont le Sénat avait pris en 2007 une résolution sur la nécessité de réguler la pêche dans l’océan Arctique central. Il fut alors décidé de conduire les négociations en dehors du cadre strict du Conseil de l’Arctique. En 2009, les négociations commencent entre les cinq États côtiers (a5)[14]. L’Union européenne propose alors d’étendre l’aire géographique couverte par les discussions à la Commission des pêches de l’Atlantique du Nord-Est (cpane) ou de mener les négociations dans le cadre des Nations Unies. Les a5 refusent et décident de lancer les négociations sans l’ue. Les quatre réunions qui suivent mènent cependant à la Déclaration d’Oslo de 2015 où il est décidé d’élargir le processus. L’ue est ainsi invitée à la table des négociations aux côtés de la Chine, de l’Islande, du Japon et de la Corée du Sud en raison de leur rôle prépondérant dans la pêche mondiale. Il y eut six cycles de négociations entre décembre 2015 et novembre 2017. L’accord a été signé en 2018.

L’objectif de l’accord était de combler les lacunes de la gouvernance des océans. Jusqu’à présent, l’océan Arctique central est régi par la législation de la haute mer en vertu de la Convention des Nations Unies sur le Droit de la Mer (cnudm 1982). Les États côtiers doivent prendre des mesures dans leurs eaux territoriales et dans leur Zone économique exclusive pour la protection de l’environnement marin selon l’article 234 de cette convention. Au-delà, lorsque la banquise aura fondu, selon l’article 87 de la partie VII, l’océan Arctique central étant considéré comme haute mer, il sera ouvert à tous sans restriction. Il y aura le droit de pêcher en haute mer dans le respect des conditions énoncées à l’article 116 de la section 2, « Conservation et gestion des ressources », selon laquelle les États doivent prendre des mesures pour protéger les ressources si nécessaire et créer des organisations ou arrangements régionaux de gestion des pêches (orgp/argp). Cet Accord applique le principe de précaution en matière de gestion des pêches et met en place un moratoire de seize ans sur la pêche commerciale, en plus de prévoir l’établissement d’un programme conjoint de recherche scientifique et de surveillance dont les résultats constitueront la base des discussions pour l’établissement d’une orgp.

La base juridique et de la légitimité de l’Union européenne pour cet Accord se situe moins dans sa politique arctique que dans ses politiques sectorielles (politique maritime, Politique commune de la pêche) et transversales (protection de l’environnement et combat contre le changement climatique). Dans les domaines où les traités européens donnent la compétence exclusive à l’ue pour agir, les États membres ne peuvent agir individuellement. C’est le cas de la protection des ressources biologiques marines (tfue, article 3,) pour laquelle l’Union européenne a négocié pour ses États membres. Par ailleurs, l’Union européenne fait partie des trois premiers importateurs de produits de la pêche et de l’aquaculture. C’est en raison de son importance dans le domaine de la pêche et du commerce maritime, et de la taille de son marché pour les pays arctiques, qu’elle a été invitée aux négociations[15]. Enfin, la haute mer correspond aux eaux internationales au-delà de toute juridiction étatique; elle est donc régie par la gouvernance et le droit international et, une fois l’océan Arctique libre de glace, ce seront les règles de la section 2 de la cnudm mentionnée plus haut qui prévaudront. L’ue fait référence dans ses politiques aux odd des Nations Unies, en particulier dans ce cas à l’objectif n° 14, « Conserve and sustainably use the oceans, seas and marine resources », et à cette fin s’engage à compléter et renforcer la gouvernance des océans. Elle s’appuie de plus sur ses programmes de recherche et ses financements importants.

L’alignement de sa base juridique (compétence exclusive de la protection des ressources biologiques marines), de sa capacité d’action (à la fois par ses capacités de pêche et comme acteur de la gouvernance des océans), de son discours (promotion du multilatéralisme et de la protection de l’environnement) et de l’aire géographique où son rôle est légitimé par le droit international (au-delà des territoires nationaux) permet à l’Union européenne d’avoir un rôle important dans la gouvernance à venir de la biodiversité de l’Arctique sans remettre en cause les acteurs arctiques.

Si aujourd’hui on observe une différenciation géographique non consciente de l’action de l’Union européenne en Arctique, celle-ci ne formule clairement aucune articulation dans sa politique Arctique. Son action est partie de la volonté d’être une actrice circumarctique, mais devant sa remise en cause par les acteurs arctiques et au regard de sa forte présence dans l’Arctique européen, ses dernières stratégies recentrent son action sur cette dernière aire géographique, qui correspond aux aires internes et de proche coopération où sa base juridique pour agir est la plus forte. Enfin, dernièrement, au regard de sa compétence exclusive concernant la protection des ressources marines biologiques et de sa légitimité comme actrice mondiale de la pêche, l’Union européenne a été légitimement perçue comme pouvant jouer un rôle dans la régulation de l’océan Arctique central. Cependant, les discours de ses représentants, comme nous le verrons plus tard, tendent encore à vouloir faire d’elle une actrice arctique au sens subreptice de circumarctique. En effet, le problème est que sa politique générale souffre de l’absence d’une représentation articulée des régions de l’Arctique et ainsi de sa propre politique qui dénote un problème plus profond, inhérent à sa relation avec la géopolitique. Alors que la réalité géographique est complexe, Raspotnik note une absence de représentation cartographiée, un manque de « visualisation », de l’Arctique dans la plupart des documents de l’ue (2018 : 158). S’il y a parfois des cartes, celles-ci sont des cartes génériques de l’océan Arctique et aucune n’est officiellement produite par l’ue dans le but de représenter la vision (géopolitique) de l’ue en Arctique ou simplement l’Arctique du point de vue de l’ue. Cela révèle une carence dans le raisonnement géopolitique de l’ue qui, en la privant d’un outil cognitif, obère son action en Arctique.

B – L’absence de projection territoriale de l’Union européenne et son déni de la géopolitique

Développements méthodologiques : raisonnement géopolitique et représentations

Afin de mieux catégoriser un raisonnement géopolitique, on peut le découper en « blocs constitutifs » qui permettent d’analyser le récit ou discours (narrative) géopolitique d’un acteur (O’Tuathail 2002 : 608) en le déconstruisant. Les catégories utilisées sont les suivantes : l’échelle géographique (où?), la situation (quoi?), les acteurs (qui?), les raisons ou causes (pourquoi?), les conséquences (et donc?). Les quatre dernières questions sont souvent abordées dans l’analyse des discours de l’Union européenne relatifs à l’Arctique et déjà mentionnés dans cet article : l’ue décrit l’Arctique comme un lieu de changements pouvant entraîner de l’instabilité; elle y voit des enjeux de sécurité, qu’ils soient dus au changement climatique, à des tensions géopolitiques ou à sa politique énergétique. Les acteurs le plus souvent mentionnés par l’ue sont les huit États arctiques, dont trois sont des États membres et deux des États associés. Les organisations de coopération régionale sont présentées comme des éléments clefs. Les trois éléments symboliques de l’année 2007-2008 (voir supra) sont présentés comme la cause première de l’engagement de l’ue en Arctique. Tout cela a pour conséquence de menacer l’ue qui doit donc assumer son rôle de leader en matière environnementale et de gouvernance pour aider à la stabilisation de la zone par la coopération avec les acteurs locaux (Raspotnik 2018).

La première question, « où? », est évoquée, mais peu analysée. De fait, la géographie est ce que Merje Kuus (2014) appelle le « proche défunt », qui a disparu mais dont la présence hante toutes les discussions. Pourtant l’analyse de la position soi-disant a-géographique de l’Union européenne révèle des intentions géopolitiques sous-jacentes mais non assumées en Arctique, où avoir une politique en cohérence avec une position géographique l’aiderait justement à se positionner d’un point de vue géopolitique vis-à-vis des autres acteurs. Si l’Union européenne envisageait sa politique dans un premier temps à l’échelle circumarctique, ses actions ont le plus souvent pris place à l’échelle de l’Arctique européen à travers les programmes de coopération mentionnés et les aides au développement des régions périphériques. Ainsi, lorsque l’ue parle de l’Arctique, parle-t-elle tout le temps du même Arctique? Où se situe-t-elle en Arctique et comment se représente-t-elle cette région? Les variations au cours du temps et le flou géographique maintenu dans la politique de l’Union sont des éléments clefs à analyser pour expliquer les difficultés de l’ue en Arctique, tant du point de vue de la conception de la (géo)politique européenne que des désaccords avec les acteurs locaux. Non seulement la localisation de sa politique mais également son propre positionnement géographique vis-à-vis de l’Arctique sont fluctuants. La politique maritime intégrée de l’Union européenne de 2007 ainsi que les documents publiés en 2008 (Résolution du Parlement européen sur La gouvernance arctique, Communication de la Commission sur L’Union européenne et la région arctique) insistent sur le fait que l’Union est « inextricablement » liée à l’Arctique. Mais lors d’un discours au Forum chinois sur le Cercle arctique en mai 2019, Nicolas Chapuis, représentant de l’ue en Chine, a déclaré que « l’ue fait partie de l’Arctique ». Cette affirmation est tout à fait en ligne avec l’entretien réalisé avec deux diplomates européens[16].

L’entretien avec deux diplomates européens de haut rang travaillant sur l’Arctique réalisé dans le cadre d’une série d’entretiens sur les représentations de l’Arctique à Tromsø en janvier 2019 est particulièrement révélateur. Une série de mêmes questions sur la définition de l’Arctique et les enjeux saillants de la région a été posée aux personnes qui devaient dessiner leurs réponses sur un fond de carte vierge de l’Arctique (voir carte 1). Selon la définition de Lacoste (1976, 2012), la géopolitique est l’étude « des rivalités de pouvoir sur un territoire ». Ainsi le but était de déconstruire les discours géopolitiques souvent enfermés dans l’analyse manichéenne selon laquelle l’Arctique est soit un « espace de tensions », le lieu d’un « nouveau grand jeu » ou un « espace de coopération » selon l’expression high north, low tension, en étudiant et confrontant les « représentations » géographiques et politiques que se font de l’Arctique différents acteurs. Yves-François Le Lay définit ainsi la notion de représentation : « procédant des relations que les humains entretiennent avec le monde environnant, une représentation désigne une entité formelle – toujours spatiale et temporelle, matérielle et mentale, individuelle et collective – qui évoque une autre entité (appelée le référent) et favorise ainsi la cognition et l’action des individus » (Le Lay 2016 : s.p.). Si le géographe interroge de préférence le rapport de la représentation à l’espace (André 1998), ici il s’agit plus particulièrement des représentations d’un espace, l’Arctique. Une représentation requiert non seulement l’espace mais également le temps et un acteur qui donne du sens à sa relation à lui-même et au monde. Ainsi, « toute représentation étant produite dans un contexte social, spatial et historique, elle se joue des autres représentations; les représentations se reproduisent, s’interpellent et se répondent. Lorsqu’elles marquent leurs différences, elles peuvent susciter du débat public, des tensions, voire des conflits » (Le Lay ibid.). L’objectif des entretiens cartographiés était de montrer en quoi les représentations que les acteurs actuels de la géopolitique arctique (acteurs locaux, nationaux, internationaux, politiques, scientifiques, acteurs culturels, peuples autochtones) se font de l’Arctique peuvent à la fois être semblables, concurrentielles ou même conflictuelles.

Analyse de l’entretien cartographié : l’absence de projection territoriale de l’Union européenne

Parmi la dizaine d’entretiens menés, l’entretien avec les diplomates européens est le seul qui n’a pas donné lieu à une carte, le fond de carte ayant été laissé obstinément vide durant les 50 minutes de l’entretien. Ainsi, de manière paradoxale, ce qui est intéressant à analyser est l’absence de représentation, qui ne peut donc pas être confrontée à d’autres représentations ou à la réalité. Cela révèle le manque d’un « bloc constitutif » dans le raisonnement européen.

Carte 1

Fond de carte utilisé pendant les entretiens

Fond de carte utilisé pendant les entretiens

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Plusieurs passages de l’entretien permettent de mieux comprendre le refus de spatialiser la politique européenne en Arctique[17]. À la question « Que vous évoque ce fond de carte, correspond-il à votre définition de l’Arctique? », le diplomate 1 a expliqué de manière factuelle que « c’est une carte classique de l’Arctique, vue du nord, j’en ai une dans mon bureau. On y voit une partie de l’ue ». En revanche, le diplomate 2 a répondu en demandant « où [étaient] les producteurs de pétrole au Moyen-Orient et le Bengladesh » avant de renchérir en affirmant que « cette carte ne représente pas les enjeux arctiques, il faut élargir, car tout le monde est concerné par le réchauffement climatique par exemple, ou parce que les gens sont des utilisateurs de produits arctiques ». Plus tard, à la question de savoir si l’ue était un acteur arctique, le diplomate 1 a expliqué que « l’ue est un acteur arctique » parce que « ce qu’on fait en ue a un effet sur l’Arctique, les microplastiques ne restent pas en Europe ». Pour cette personne, il n’y a ainsi « pas de débat philosophique pour savoir si on est dedans ou à l’extérieur. L’ue produit des normes de haut niveau qui s’appliquent à l’Arctique et par extension en Norvège et Islande ». La question géographique revient dans les réponses à la question des enjeux en Arctique. Le diplomate 2 explique alors que « le problème, c’est qu’on touche à des problèmes qui ne sont pas seulement arctiques, ce sont des problèmes géopolitiques globaux, des enjeux internes, nationaux, de pouvoir. Donc pour faire un service à l’ue, il faut prendre une approche intérieure de l’Arctique, accepter le fait qu’on est à l’intérieur de l’Arctique » avant de renchérir plusieurs fois sur le fait que « le défi est de faire comprendre que l’ue est dans l’Arctique, car les habitants européens sont des utilisateurs des produits arctiques » et qu’il « est important de dire que la politique arctique n’est pas une politique étrangère de l’ue ». Il justifie cette position en affirmant que « l’ue n’a pas de territoire tout court car ce n’est pas un État » avant d’être légèrement corrigé par le diplomate 1 qui dit que c’est « plutôt une politique flexible interne et extérieure ».

Le défi de l’Union européenne, pour ces diplomates, est de faire comprendre à la fois aux citoyens européens et aux États arctiques qu’elle est une actrice arctique. Devant la difficulté géographique, l’argument utilisé est celui de l’utilisateur de produits arctiques et de l’interaction entre ce qui se passe en Arctique et ce qui se passe en Europe. Si cela est un argument qui peut en effet peser en faveur d’une place de l’ue dans la gouvernance circumarctique, l’impression qui ressort est celle d’une exagération de la réalité. Affirmer que la politique arctique n’est pas une politique étrangère nie la réalité des relations de l’ue avec les autres États arctiques. La réponse plus nuancée du deuxième diplomate reflète davantage la réalité de cette politique bicéphale, mais c’est également une manière de ne pas prendre de risque. L’ue ne s’est jamais projetée territorialement en définissant une politique de voisinage spécifique à cette région – la politique arctique n’est pas une politique de voisinage, contrairement aux politiques de voisinage à l’Est ou au Sud. Son discours est ainsi souvent délibérément ambigu selon la position géographique et le point de vue qu’elle adopte dans les documents relatifs à l’Arctique : tantôt comme actrice extérieure voisine, tantôt comme actrice arctique, tantôt les deux. Mais on peut remarquer aussi une évolution du positionnement de l’ue qui essaie désormais de (se) convaincre qu’elle est une actrice arctique parce qu’elle est géographiquement en Arctique. Mais alors que la réalité est complexe, vouloir la tordre à son avantage et se priver d’un outil de cognition du monde enferme l’ue dans une sorte de déni alors qu’elle pourrait s’appuyer sur ces différenciations géographiques pour définir une politique plus concrète et adaptée. Cette « non-représentation » cartographique peut ainsi être rapproché de « l’impensé géopolitique européen » qui, pour Michel Foucher (voir Jouteau 2018), obère la capacité de l’ue à agir comme actrice géopolitique et est révélatrice de sa difficulté à définir une vision et une politique cohérentes. De fait, pour lui, « cet impensé vient de la double négation du territoire dans la construction européenne, c’est-à-dire la négation du territoire de la nation comme unité active de base du projet européen et celui de l’ensemble européen illimité ». Si la première négation est moins pertinente pour notre analyse, celle de l’absence de territoire européen délimité l’est au regard de l’affirmation du diplomate selon laquelle l’ue n’aurait pas de territoire. Cela est en contradiction avec la volonté de dire que l’ue est en Arctique. Qu’est-ce qui serait en Arctique si ce n’est une partie de son territoire par l’intermédiaire de deux États membres, la Suède et la Finlande? Cela rejoint les analyses de Merje Kuus qui montre comment les fonctionnaires européens évacuent constamment la géographie et la géopolitique dans leur réponses alors même que cela sous-tend les politiques européennes, notamment dans le voisinage oriental (2014). Si à l’Est, l’Union européenne veut convaincre les États d’entrer dans sa sphère d’influence sans entrer violemment en confrontation avec la Russie, elle ne peut pas appliquer cette même stratégie en Arctique, comme on l’a vu. Malgré les interactions et l’influence normative au-delà de ses États membres, elle y est aussi confrontée à ses propres limites, devant d’autres acteurs souverains qui forment un système régional.

En Arctique, même si l’ue est, ou justement parce que l’ue est une actrice politique sui generis d’un nouveau type, encore mal comprise par les autres acteurs, la géographie détermine ses possibilités. Comme tous les autres acteurs internationaux, elle est limitée par la géographie dans ce qu’elle peut faire et dans la manière dont elle peut participer à la gouvernance de différentes régions (Koivurova 2014). Plutôt que de nier la géographie, pour Michel Foucher, l’intérêt de l’ue serait d’articuler ces différentes échelles et de « tenir un discours là-dessus et montrer qu’à chaque échelle il y a un “plus”, une valeur ajoutée », (Jouteau 2018 : s.p.) comme l’illustre l’exemple du moratoire. Cela lui permettrait de sortir de l’ambiguïté et de l’incohérence entre son discours et ses actions qui entraînent une incompréhension sur ses intentions et de se situer au bon niveau et au bon endroit avec les autres acteurs.

Conclusion

L’analyse des phases des politiques arctiques européennes révèle que l’engagement européen en Arctique a été mis au défi à la fois par des pressions extérieures et par un manque de cohérence interne à l’Union européenne. Cela montre aussi que la portée géographique de sa politique a varié dans le temps de façon implicite. Parmi les difficultés internes, le manque de cohésion entre les différents documents et institutions européennes, la complexité du système juridique et institutionnel européen, les divergences entre sa posture, les arguments utilisés dans les discours, et les actions concrètes sont souvent cités et ont été repris ici. Alors que l’ue a annoncé vouloir publier une nouvelle politique arctique qui pourrait contenir un axe stratégique et sécuritaire, la question est de savoir si elle parviendra à rompre avec sa posture jusqu’alors peu convaincante et à concrétiser une véritable évolution. Pour cela, cet article revient sur une dimension rarement évoquée de l’analyse de l’Union européenne comme actrice géopolitique en Arctique : son manque d’inscription géographique. Celle-ci a plusieurs dimensions. Une première dimension vient des limites géographiques floues de l’Arctique. Deuxièmement, on note une absence de spatialisation dans les discours de l’ue qui font référence à l’Arctique de manière globale alors que ses actions concrètes sont centrées en Arctique européen. Troisièmement, l’intrication institutionnelle des organes de coopération, en particulier autour de l’Arctique européen, mais également du fait de la gradation de l’intégration juridico-politique des États au modèle européen (États membres à part entière, États associés, Territoires d’outre-mer, État tiers), rend difficile de savoir quelles échelles de gouvernance seraient pertinentes selon sa capacité d’action. Enfin, l’absence de représentation propre à l’ue de l’espace dont elle parle est particulièrement gênante alors que l’ue rencontre en Arctique un « système régional » spécifique pour la première fois dans son voisinage. Cela l’empêche de confronter et d’analyser son action au regard de celles d’autres acteurs. Et alors que l’ue n’a jamais formellement défini où pouvaient s’arrêter ses frontières, elle se retrouve de facto confrontée à ses propres limites géographiques.

Pourtant « la géographie importe » pour arriver à se situer par rapport aux acteurs arctiques et intégrer la bonne échelle de gouvernance (Koivurova 2014). En alliant cette analyse géographique aux analyses précédemment mentionnées des bases juridiques et institutionnelles de son action, l’étude du rôle de l’ue dans le moratoire sur la pêche montre comment cette articulation peut concrètement prendre forme et aider l’ue à être légitime. Pour arriver à articuler clairement ces quatre dimensions (géographique, compétence, capacité d’action et niveau de gouvernance) dans une vision politique claire et un discours cohérent, l’ue doit arriver à situer ses actions d’un point de vue géographique, au niveau de la gouvernance et de la compétence juridique impliquée. Pour cela elle doit sortir de ce « déni de géographie ». En effet, « l’impensé géopolitique » prend d’autant plus d’importance avec l’émergence dans le discours européen de questions de sécurité en Arctique. L’Arctique européen est de ce point de vue un territoire charnière pour l’ue, au double sens de ce mot : un espace clef pour la géopolitique européenne vis-à-vis d’acteurs extérieurs formant un système organisé, et un espace-carrefour d’articulation entre plusieurs modèles politiques plus ou moins intégrés au modèle européen. Pour que la Commission européenne nommée à l’automne 2019 soit « géopolitique » (von der Leyen 2019) il sera donc nécessaire d’intégrer la dimension géographique du mot dans sa réflexion politique, y compris en Arctique.