Corps de l’article

Introduction

Le fleuve Columbia a fait couler beaucoup d’encre. Il a inspiré au moins une douzaine d’ouvrages très complets destinés autant à la communauté scientifique qu’au grand public, dont plusieurs mettent l’accent sur les proportions épiques et violentes des évènements historiques et naturels qui en ont fait ce qu’il est aujourd’hui (voir en particulier Swainson 1979, 1986 ; Worster 1985 ; Clark 1995 ; Dietrich 1995 ; White 1995 ; Harden 2012 ; Lang et Carriker 1999 ; Layman 2006 ; Delehanty Pearkes 2016). Nombre de récits racontent ses origines, il y a des millions d’années : il fut créé à la suite d’éruptions volcaniques, d’immenses coulées de lave et du soulèvement de la chaîne des Cascades ; puis, il y a à peine 10 000 ans, à la fin de la plus récente période glaciaire, le fleuve et son bassin subirent une nouvelle transformation en raison de l’avancée rapide de vastes lacs intérieurs sur le plateau du Columbia se déversant de la chaîne des Cascades jusqu’à la mer. Depuis la fin de la dernière ère glaciaire, le bassin est resté relativement stable, en termes géologiques, hormis le phénomène des immenses glissements de terrain des Cascades, une série de glissements de terrain massifs qui ont repoussé le fleuve d’un kilomètre vers le sud il y a un peu plus de 500 ans, créant les rapides des Cascades (O’Connor 2004 ; Cannings et Cannings 2015). Mais le plus spectaculaire des changements postglaciaires ayant affecté le Columbia est sans doute celui qui s’est produit au cours des deux derniers siècles, à la suite des projets de barrages et des travaux d’ingénierie et de détournement qui ont permis de contrôler son débit, de son cours supérieur jusqu’à son embouchure. Pour reprendre la pertinente formule de White (1995), le Columbia est devenu une « machine organique ».

Contrairement aux États-Unis, le Canada n’avait que très peu altéré le cours du fleuve jusqu’à la fin des années 1960, moment où, à la suite de la négociation du traité du fleuve Columbia (TFC) avec les États-Unis, il accepta la construction de trois barrages sur son sol et d’un quatrième aux États-Unis, près de la frontière, barrages conçus pour maximiser la production hydroélectrique et les mesures de gestion des crues aux États-Unis. Bien que le traité du fleuve Columbia ait été loué par plusieurs comme un modèle exemplaire de gestion internationale d’un fleuve, en soulignant ses bénéfices économiques et l’absence de litiges transfrontaliers (Bankes 1996 ; Krutilla 2011 ; McKinney 2012 ; Sandford, Harford et O’Riordan 2014 : 1–2), ses impacts négatifs ont été extrêmement importants et les critiques se sont fait de plus en plus entendre au cours des deux dernières décennies (Swainson 1986 ; Hearns 2008 ; Barton et Ketchum 2012 ; Hirt et Sowards 2012 ; Mouat 2012 ; Shurts 2012).

Nombre de politiciens, d’économistes et de dirigeants d’entreprises continuent à affirmer que les avantages économiques des barrages découlant du TFC surpassent leurs impacts négatifs et que ces avantages représentent un « bien public » qui vaut le sacrifice des droits des Autochtones, des pêcheries, des forêts, de l’habitat riverain, de la biodiversité et la perte des anciens modes de vie des Autochtones et des non Autochtones résidant dans le bassin qui ont été inondés par les barrages (Armstrong 2006). Nous n’essayons pas, dans cet article, d’évaluer de manière exhaustive les avantages et les coûts relatifs des interventions sur le fleuve Columbia en termes économiques ; notre analyse portera plutôt sur les récents arguments au sujet de la meilleure manière de répondre aux défis de l’anthropocène (Steffen et al. 2011 ; Latour 2014 ; Malm et Hornborg 2014 ; Todd 2015 ; Haraway et al. 2016). Cet article se préoccupe en particulier des questions liées à la justice sociale et environnementale, aux inégalités, au changement climatique et à la gouvernance. Même les plus ardents défenseurs du traité ne peuvent nier les injustices qui ont été commises envers les résidents du bassin, tant autochtones que non autochtones, ou le fait que les barrages découlant du TFC ont contribué de manière importante à la dégradation continue des pêcheries et des environnements riverains (Delehanty Pearkes 2016). Les effets du changement climatique aggravent déjà les problèmes existants en raison du recul des glaciers et de la modification du cycle des précipitations (Cohen et al. 2000 ; Harrison 2008 ; Cosens 2012 ; Nolin, Sproles et Brown 2012 ; Jost et Weber 2014). Au cours des deux prochaines décennies, la réduction du débit du fleuve dans le système hydrographique du bassin du Columbia aura des répercussions négatives importantes sur l’agriculture commerciale (Sandford et al. 2014 : 99–100) et entravera davantage la possibilité, pour les peuples autochtones, de se procurer les aliments traditionnels essentiels à leur santé et à leur mode de vie. Il est remarquable, étant donné ces faits, que les dirigeants politiques chargés de la révision et de la renégociation actuelles du traité renâclent toujours à l’idée d’inclure ces préoccupations dans un traité renégocié. Dans cet article, nous soutenons que le traité du fleuve Columbia et les nombreux projets de modification du fleuve qui l’ont précédé s’enracinent dans des politiques fondamentalement inadaptées à la vie dans l’anthropocène. Elles trouvent leur source dans le colonialisme, le monumentalisme et les idées dépassées du progrès et de la croissance. Ainsi que l’affirment Shurts et Paisley (2013 : 140), « le traité du fleuve Columbia est devenu un anachronisme ».

L’argument principal que nous souhaitons faire valoir dans cet article est qu’un modèle alternatif du XXIe siècle pour la gouvernance de l’eau dans le bassin du Columbia est déjà visible, actif et prêt à être pleinement mis en application. Ce modèle a gagné en visibilité au cours des dernières années en raison de la prolifération d’organisations de démocratie participative (grassroots organizations[1]) et de justice environnementale et sociale dans le bassin, qui cherchent à créer un traité et un système de gouvernance plus inclusifs. Dans de nombreux cas, ces organisations facilitent des alliances entre les résidents non autochtones du bassin et les communautés autochtones qui, depuis un siècle, constituent la première ligne de la résistance à la construction de barrages et aux détournements du cours du fleuve et qui, aujourd’hui, revendiquent plus fermement la reconnaissance des droits autochtones et la réparation des préjudices historiques. Le processus de révision du traité du fleuve Columbia a lui-même déclenché une grande partie de cette croissance de la participation citoyenne, puisque les agences gouvernementales ont organisé des consultations publiques sous diverses formes de 2011 à 2014. Mais les organisations non gouvernementales ont également parrainé un grand nombre de conférences, de réunions et d’ateliers d’information dans tout le bassin durant les années de révision du traité et ont continué à le faire depuis 2014, année lors de laquelle le processus de révision officiel s’est terminé. Ces mobilisations ont eu lieu des deux côtés de la frontière et ont parfois été menées conjointement par des organisations environnementales, des groupes religieux, des universitaires, des juristes et des organisations autochtones.

Méthodes de recherche et grandes lignes de l’article

Cet article se base principalement sur les connaissances acquises grâce à notre présence et à notre participation, à partir de 2012, à de nombreux ateliers consacrés à la révision du traité du fleuve Columbia organisés par le gouvernement de la Colombie-Britannique ainsi qu’à de nombreux ateliers et conférences mis sur pied par des organisations non gouvernementales. Nous nous appuyons également sur notre analyse de publications universitaires connexes, de rapports et de communiqués de presse gouvernementaux et non gouvernementaux et sur la couverture médiatique des questions relatives au TFC. Nous avions commencé à assister à divers évènements liés au TFC dans le cadre d’une étude à long terme sur la gouvernance de l’eau, la sécurité et la souveraineté alimentaires dans le bassin du fleuve Columbia. Les recherches de Joanne Taylor se sont concentrées sur la vallée de Creston, en Colombie-Britannique, et sur la vallée adjacente de la rivière Kootenay dans l’Idaho, en aval du barrage Libby, unique barrage du TFC construit aux États-Unis. Les recherches de John Wagner se sont concentrées sur la vallée de l’Okanagan en Colombie-Britannique et sur la zone du Projet du bassin du Columbia (Columbia Basin Project) dans le centre de l’État de Washington. Au départ, nos recherches portaient essentiellement sur la relation entre l’eau, l’irrigation et l’agriculture[2], mais elles ont été structurées comme une étude pilote destinée à alimenter une étude plus vaste et à long terme portant sur la gouvernance de l’eau, qui est en cours. En 2016, une fois l’étude pilote terminée, Taylor a entrepris un projet de recherche doctorale, sous la direction de Wagner, portant sur l’eau et la sécurité alimentaire dans la vallée de Creston. Les entretiens, les groupes de discussion, les observations participantes et l’analyse des travaux sur le sujet que nous avons menés au cours de notre étude pilote et durant la recherche doctorale de Taylor nous fourniront la matière de publications ultérieures.

Avant de décrire le modèle de gouvernance qui, selon nous, émerge du tumulte actuel des ateliers et des conférences, nous allons d’abord passer en revue l’histoire des interventions hydrographiques qui se sont produites à l’époque de la colonisation. Les termes du traité du fleuve Columbia et les positions de négociation actuelles du Canada et des États-Unis se comprennent mieux, selon nous, si on les considère comme des vestiges d’un ordre colonial étroitement associé aux processus d’industrialisation qui définissent l’anthropocène et qui, dans l’ensemble, après la Seconde Guerre mondiale, ont provoqué la « grande accélération » (Steffen et al. 2011). Afin d’étayer cet argument, nous nous pencherons d’abord sur la construction du barrage de Grand Coulee dans l’État de Washington, qui a commencé à produire de l’hydroélectricité en 1941, sur le Projet du bassin du Columbia, qui lui est étroitement lié et qui a été mis en oeuvre dans les années 1950, et sur le traité du fleuve Columbia conclu entre le Canada et les États-Unis, mis en pratique à la fin des années 1960 et au début des années 1970. Nous soutenons que ces trois projets connexes constituent en réalité un seul et même projet, qu’il convient de considérer comme l’expérience la plus récente de colonialisme à grande échelle des colons en Amérique du Nord. Dans notre conclusion, suivant en cela Zoltán Grossman (2017), nous avançons que c’est l’érosion progressive des valeurs culturelles des populations coloniales et leur remplacement, au moins dans certains cas, par des valeurs locales, qui ont permis aux communautés autochtones et non autochtones de nouer des alliances plus fortes et qui permettent l’émergence d’un modèle de gouvernance approprié à l’époque dans laquelle nous vivons.

L’installation des colons et le Columbia

Le fleuve Columbia représentait une énigme de grande envergure pour les Européens qui avaient commencé à l’explorer et à le cartographier au XVIIIe siècle. À cause des bancs de sable mouvants qui dissimulaient son embouchure, il était difficile pour les navigateurs de la côte Pacifique de l’Amérique du Nord d’évaluer les dimensions du fleuve et leurs premières tentatives d’y pénétrer se sont soldées par des naufrages. En 1792, cependant, deux navires sont parvenus à franchir les bancs de sable. Le premier, un navire américain commandé par Robert Gray, ne remonta pas très loin en amont, mais le second, sous le commandement du capitaine britannique George Vancouver, le remonta sur 100 milles marins, jusqu’à la ville de l’État de Washington qui porte aujourd’hui son nom (Dietrich 1995 : 67–70). On espérait à l’origine qu’il s’agissait là de la « Grande rivière de l’Ouest », rivière hypothétique qui, une fois découverte, aurait pu servir de corridor de transport fluvial majeur dans l’Ouest, comparable à celui des Grands Lacs ou du fleuve Saint-Laurent dans l’Est (ibid. : 52). Après la découverte de son embouchure, diverses théories commencèrent à circuler sur son origine qui se trouvait probablement dans les Rocheuses, mais beaucoup confondaient sa source avec celle de la rivière Kootenay qui naît dans la même zone et coule à moins d’un kilomètre et demi du Columbia avant de suivre un cours tout à fait différent vers le sud. La Kootenay coule vers le sud à partir des Rocheuses canadiennes jusqu’au Montana et jusqu’en Idaho, puis bifurque vers le nord, revenant au Canada pour se jeter dans le Columbia à Castlegar, en Colombie-Britannique (Coleman 2013 ; Kootenay River Network 2013). Le Columbia, en revanche, ainsi que David Thomson finit par le découvrir (Nisbet 1994), coule d’abord vers le nord sur plusieurs centaines de kilomètres le long du sillon des Rocheuses avant de bifurquer près de Mica Creek, en Colombie-Britannique, d’où il commence à se frayer un passage vers le sud à travers la Colombie-Britannique et l’État de Washington, traversant sinueusement le plateau du Columbia et la chaîne des Cascades jusqu’en Oregon, pour achever son voyage à Astoria où il se jette dans l’océan Pacifique (voir figure 1).

Le premier barrage construit sur le cours principal du Columbia fut achevé en 1933, à Rock Island, juste au sud de Wenatchee. Le barrage Bonneville (1937) et celui de Grand Coulee (1941) suivirent en peu de temps. Il y a à présent 14 barrages sur le cours principal du fleuve au Canada et aux États-Unis, et de nombreux autres sur ses affluents. En 2008, lorsqu’il a relaté l’histoire du fleuve Columbia pour le Conseil de l’énergie et de la conservation du Nord-Ouest (NWPCC[3]), John Harrison a écrit : « Il existe aujourd’hui 281 barrages hydroélectriques de plus d’un dixième de mégawatt dans le bassin du fleuve Columbia et environ 200 autres barrages construits à d’autres fins, telles que l’irrigation et la gestion des crues[4]. »

Fig.1

Bassin du fleuve Columbia : barrages, rivières et noms de lieux

Bassin du fleuve Columbia : barrages, rivières et noms de lieux
Source : d’après une carte réalisée par Eric Leinberger, cartographe au Département de géographie de l’Université de Colombie-Britannique.

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De tous ces projets qui ont collectivement dompté le fleuve, aucun n’a eu plus d’effets retentissants que le barrage de Grand Coulee. La construction de ce barrage est née d’un « rêve » des colonisateurs européens, un rêve qui nécessitait de l’eau d’irrigation pour attirer les colons vers des terres arides. La production d’électricité et la gestion des crues étaient aussi importantes, mais secondaires comparativement à la nécessité de l’irrigation. Différents projets pour la construction d’un barrage sur l’emplacement actuel du barrage de Grande Coulee avaient été proposés puis abandonnés pendant plusieurs décennies, jusqu’à ce que l’un d’eux soit finalement approuvé par Franklin Roosevelt dans les années 1930, dans le cadre du New Deal (« Nouvelle donne »). Il a été achevé quelques mois seulement avant que les États-Unis ne participent à la Deuxième Guerre mondiale, sa capacité de production initiale étant essentiellement mise au service de la production de matériel de guerre[5]. Il a également été utilisé pour alimenter en énergie le complexe nucléaire de Hanford, situé juste en aval, qui a joué un rôle déterminant dans l’élaboration des bombes nucléaires qui ont été larguées sur le Japon en 1945. Au moment de son achèvement, le barrage de Grand Coulee était le plus grand du monde, et l’un des responsables américains présidant son inauguration proclama qu’il s’agissait là de la « plus grande structure que l’homme ait jamais construite » (Trickey 2016). C’est encore aujourd’hui le plus grand barrage en béton du monde et, malgré huit décennies de réalisations monumentales par les États-Unis, le Canada, la Chine, l’Inde, le Brésil et un nombre croissant d’autres nations, il se classe toujours au neuvième rang mondial en matière de capacité de production (Wikipédia 2020). Les valeurs du monumentalisme et de l’héroïsme de la culture des colons qui sont associées au barrage ont été immortalisées dans une chanson par nul autre que Woody Guthrie (Dietrich 1995) et sont encore célébrées chaque soir sur le site du barrage par un spectacle son et lumière gratuit (la lumière provenant d’un rayon laser).

Le président Roosevelt avait en partie remporté les élections américaines de 1932 parce qu’il était partisan de la proposition du barrage de Grand Coulee (ibid. : 266). Son gouvernement approuva la réalisation du projet en 1933 et la première centrale hydroélectrique entra en service en 1941, l’année même où les États-Unis entraient en guerre. Trois centrales hydroélectriques s’y sont ajoutées depuis. Le lac Roosevelt, qui est le réservoir du barrage de Grand Coulee, s’étire sur près de 250 kilomètres vers le nord, jusqu’au Canada, submergeant une autre des plus importantes zones de pêche des peuples autochtones, Kettle Falls.

Le Projet du bassin du Columbia

Il devint nécessaire de concevoir un nouveau projet afin de distribuer les eaux de rétention du barrage sur les terres agricoles du bassin du Columbia. Le Congrès approuva le Projet du bassin du Columbia en 1943, et la construction commença immédiatement après la guerre. Dès 1952, l’eau était acheminée vers les terres des régions de Quincy, de Pasco et du lac Moses. L’eau est d’abord pompée à 30 mètres du lac Roosevelt jusqu’à un second grand réservoir, situé 300 mètres plus haut, le lac Banks, qui est suffisamment élevé pour que l’eau d’irrigation puisse s’écouler vers le sud par le biais d’un système d’alimentation par gravité qui comprend près de 3200 kilomètres de canaux, fossés d’irrigation, siphons et canalisations souterraines (Harrison 2008). Des terres qui auparavant recevaient de 12 à 20 cm d’eau par an en reçoivent désormais près d’un mètre.

Pour gérer l’approvisionnement en eau des terres agricoles potentielles, le gouvernement fédéral a créé trois grandes instances, soit les districts d’irrigation du bassin Quincy-Columbia, East Columbia (Est-Columbia) et South Columbia (Sud-Columbia). Mais les planificateurs restèrent bien en deçà de l’objectif, qui était d’irriguer plus de 400 000 hectares, en grande partie parce qu’ils n’avaient pas les moyens financiers nécessaires à la seconde phase du projet, qui exigeait la construction d’un canal (le canal supérieur de l’Est) en direction du district d’irrigation du bassin East Columbia. Le tracé de ce canal devait recouvrir l’aquifère d’Odessa, qui est aujourd’hui très affaibli.

En 1948, quelques années avant l’achèvement du Projet du bassin du Columbia, le nombre de colons dans cette région aride de l’Ouest était environ 26 000. Vers 1970, la population totale avait triplé et la superficie des terres agricoles irriguées était passée de moins de 30 000 hectares à plus de 200 000 (Weinkauf 1973 ; Svendsen et Vermillion 1996). Aujourd’hui, le nombre total d’habitants dans cette zone se chiffre à près de 200 000, avec 270 000 hectares irrigués. Les projets du barrage de Grand Coulee et du bassin du Columbia avaient été financés presque intégralement par le gouvernement fédéral américain à une époque où les entreprises privées n’avaient pas la capacité de réunir les énormes sommes et la main-d’oeuvre nécessaires. Le gouvernement fédéral américain mit en place un plan financier pour recouvrer les coûts du Projet du bassin du Columbia en faisant payer ceux qui en bénéficiaient, essentiellement les agriculteurs pour qui ce projet avait été mis sur pied. Mais ils se sont constamment dérobés à cette obligation et continuent de ne payer qu’une cotisation annuelle minimale au Bureau of Reclamation américain pour l’eau d’irrigation.

Le traité du fleuve Columbia

Dès les années 1940, des ingénieurs américains avaient recommandé la construction de barrages sur le fleuve Columbia au Canada pour accroître les possibilités de fournir de l’eau d’irrigation et de l’électricité au nord-ouest des États-Unis dans son ensemble et au bassin du fleuve Columbia en particulier. La gestion des crues est également devenue une préoccupation majeure à partir de 1948, lorsqu’une grave inondation a englouti toute la ville de Vanport, près de Portland, dans l’Oregon. Durant les années 1940, les propositions américaines de coordonner les barrages de part et d’autre de la frontière demeuraient fortement axées sur le développement de l’agriculture dans l’Ouest, mais une fois que le Projet du bassin du Columbia est devenu opérationnel et que les programmes de colonisation des terres ont réussi à attirer des groupes de colons, ce furent la production d’électricité, l’industrialisation et l’urbanisation qui ont progressivement pris plus d’importance que l’irrigation aux yeux des dirigeants politiques et des hommes d’affaires aux États-Unis. Au Canada, en revanche, l’intérêt pour les barrages du fleuve Columbia n’a jamais été lié au développement agricole ; les barrages ne devinrent intéressants aux yeux des dirigeants politiques de la Colombie-Britannique que lorsqu’ils réalisèrent que l’électricité produite par les barrages du fleuve Columbia aux États-Unis et au Canada pourrait servir au développement industriel de toute la province. Ce n’était pas la région du Columbia elle-même qui devait faire l’objet d’un tel développement : celle-ci était plutôt considérée comme une zone pouvant être sacrifiée au profit de régions plus peuplées, en particulier les basses-terres continentales.

Finalement mis en oeuvre en 1964, le traité exigeait que le Canada construise un énorme barrage près du cours supérieur du fleuve Columbia dans les Rocheuses canadiennes. Le barrage Mica créa le réservoir du lac Kinbasket, qui peut contenir jusqu’à 24,7 km3 (20 millions d’acres-pied) d’eau. Le traité approuvait également la construction du barrage High Arrows, maintenant officiellement connu sous le nom de barrage de Keenleyside, qui peut contenir 8,7 km3 d’eau (7,1 millions d’acres-pied). Un troisième barrage a été construit sur la rivière Duncan, qui se jette dans la rivière Kootenay, à l’extrémité nord du lac du même nom. La capacité de stockage du barrage Duncan est de 1,7 million d’acres-pied ; elle est donc bien moindre que celle des autres, mais représente tout de même 50 % de plus que le volume du lac Kootenay lui-même, qui est pourtant l’un des plus grands lacs de Colombie-Britannique (Cosens 2012). Le seul barrage relevant du traité qui a été construit aux États-Unis, le barrage Libby, sur la rivière Kootenay, au Montana, a une capacité de stockage de 7,4 km3 (6 millions d’acres-pied) (Coleman 2013). Son réservoir, le lac Koocanusa, est long de 145 kilomètres et s’étend sur près de 68 kilomètres au Canada (Dance 2015). L’eau relâchée par le barrage Libby se déverse aussi dans le lac Kootenay en passant par la rivière Kootenay, qui se jette dans le lac, à son extrémité sud, puis en ressort à un point situé près du milieu du lac, traversant Nelson, puis Castlegar où elle rejoint le Columbia (Shurts 2012). La capacité combinée de ces quatre barrages (31,3 millions d’acres-pied) est environ trois fois supérieure à la capacité combinée du barrage de Grand Coulee (9,6 millions d’acres-pied) et du lac Banks (1,2 million d’acres-pied). Il n’aurait pas été impossible pour les États-Unis de s’assurer de cette capacité de stockage supplémentaire à l’intérieur de leurs propres frontières, mais les coûts sociaux et environnementaux auraient été énormes et n’auraient peut-être jamais reçu l’approbation de la population. À l’exception de la partie méridionale des États-Unis, inondée par le lac Koocanusa, tous les coûts ont été fort commodément transférés au Canada et, ainsi que nous le verrons dans la section suivante de cet article, ont été entièrement répercutés sur les habitants de la Colombie-Britannique dont les terres et les vies ont été inondées et détruites (Wilson 1973 ; Loo 2004 ; Delehanty Pearkes 2016). Comme en attestent nombre d’études, aucune indemnisation n’a été versée aux familles et aux communautés autochtones canadiennes touchées par les inondations, et les indemnités versées aux familles d’agriculteurs et aux autres résidents non autochtones ont également été très inférieures à ce dont ils avaient besoin pour acheter des terres de valeur équivalente ailleurs dans la vallée ou dans la province.

Les eaux de stockage uniquement contrôlées par le Canada, à l’exclusion de celles de la moitié canadienne du lac Koocanusa, totalisent 25,3 millions d’acres-pied, ce qui représente le double de la capacité combinée des installations américaines de première et deuxième générations construites dans le but de développer le bassin du Columbia et le Nord-Ouest Pacifique des États-Unis. Avec ou sans stockage au Canada, cette eau traversera bien sûr la frontière internationale tôt ou tard, mais la gestion de son écoulement et son échéancier font une grande différence aux États-Unis pour ce qui est de la quantité d’eau disponible pour l’irrigation ou la production d’énergie. D’après les termes du traité, l’échéancier de libération des eaux est déterminé tous les ans en fonction de consultations entre les ingénieurs américains et canadiens, la priorité étant donnée aux intérêts américains. Le gouvernement de la Colombie-Britannique qui a négocié le traité a consenti à donner aux États-Unis cette position privilégiée puisque ces derniers avaient accepté de verser à la Colombie-Britannique la moitié des bénéfices réalisés par l’hydroélectricité produite en aval grâce au stockage canadien.

Le Canada s’est donc de lui-même entièrement aligné sur les intérêts américains afin de maximiser ses revenus immédiats, mais il l’a fait au détriment de tous les autres intérêts — sociaux, écologiques et même économiques — qui auraient dû être pris en considération (Delehanty Pearkes 2016). La Colombie-Britannique a conservé le droit de recevoir de l’électricité plutôt que des liquidités et a également choisi de recevoir un versement unique pour les trente premières années d’opération du traité plutôt qu’un paiement annuel. Ce montant, 254 millions de dollars, s’est avéré bien moindre que ce qu’auraient représenté 50 % des bénéfices, mais il équivaut presque exactement aux coûts de construction des barrages de la Colombie-Britannique (Shurts 2012 : 198–206). En 1994, la province commença à recevoir des paiements annuels en raison des droits canadiens, et un rapport déclare qu’au cours des dernières années, ils se sont élevés en moyenne à 250 millions de dollars par an (ibid. : 211). La Colombie-Britannique a également perçu 65 millions de dollars pour la gestion des crues, somme estimée à la moitié de la valeur de la réduction des risques d’inondation aux États-Unis pour la durée du traité. La capacité de production hydroélectrique de plusieurs barrages canadiens a également considérablement augmenté et un barrage supplémentaire, le Revelstoke, a été construit entre les barrages de Mica et de Keenleyside. La capacité de production hydroélectrique combinée de ces barrages est limitée par les termes du traité, mais elle reste considérable et répond à la vision du gouvernement Bennett qui, en 1964, voulait utiliser le Columbia comme moteur de développement majeur de la Colombie-Britannique. Les barrages sur le Columbia, au Canada, fournissent actuellement près de la moitié de toute l’électricité produite dans cette province (BC Hydro 2018). On ne peut donc balayer le traité du revers de la main sous le prétexte qu’il représenterait une mauvaise affaire pour le Canada et la Colombie-Britannique et une aubaine pour les États-Unis lorsqu’on le considère uniquement sur le plan des bénéfices économiques. Mais il a manifestement été un désastre pour les communautés autochtones, les communautés agricoles et les habitats forestiers et riverains du côté canadien de la frontière.

L’une des conséquences les plus dévastatrices du traité fut son impact sur les Sinixt, peuple autochtone qui vivait auparavant dans la région des lacs Arrow. Une seule petite réserve, celle d’Oatscott, leur avait été attribuée au Canada et seulement en 1902, bien après que d’autres réserves eurent été créées dans l’Intérieur-Sud de la Colombie-Britannique (Delehanty Pearkes 2004, 2016). Ce traitement a incité de nombreux Sinixt à se joindre aux tribus confédérées de Colville, aux États-Unis, puisqu’ils possédaient des terres à cheval sur la frontière. La perte de leur territoire de Kettle Falls à la suite de la création du lac Roosevelt a été un autre coup dévastateur réduisant encore plus leur capacité à occuper ou à utiliser leurs anciens territoires. Une décennie avant la construction du barrage de Keenleyside, le Canada alla jusqu’à déclarer l’extinction des Sinixt, pavant ainsi la voie aux nouvelles destructions à venir. Les villages et les lieux de sépulture des Sinixt ont été submergés, leurs voies de transport et leurs sites patrimoniaux ont été détruits et leurs réseaux sociaux, bouleversés. Les abondants pâturages où ruminent les caribous furent décimés, en même temps que les baies sauvages, le gibier et les pêcheries (ibid.).

Les communautés agricoles de la région des lacs Arrow ont également été dévastées par le barrage Hugh Keenleyside. Plus de 2000 personnes — des agriculteurs, pour la plupart — perdirent leurs terres, leurs maisons et leurs moyens de subsistance après l’inondation de la région (Wilson 1973 ; Paar 2010 : 102–135). Christopher et Jean Spicer formaient l’une de ces familles d’agriculteurs touchées. Ils avaient acheté 60 acres de terres alluviales fertiles dans la vallée juste après la Seconde Guerre mondiale. Les Spicer s’opposèrent à leur expropriation par BC Hydro, mais ils ne parvinrent à conserver que la partie la plus élevée et la moins fertile de leurs terres, qui est aujourd’hui cultivée par leurs filles, Janet et Crystal. Outre les terres agricoles perdues à cause des inondations causées par le barrage, ils perdirent encore 50 acres supplémentaires en raison de la relocalisation de l’autoroute et des lignes à haute tension (Waterfield 1970 ; Paar 2010 ; Delehanty Pearkes 2015, 2016).

Dans la région des lacs Arrow, ce sont au total 126 637 acres (plus de 50 000 hectares) de forêt, d’habitats riverains et de terres agricoles qui ont été perdus (Wilson 1973 ; Loo 2004 ; Penfold 2012 ; Delehanty Pearkes 2016). Les zones humides et les fondrières naturelles avaient fourni des marécages peu profonds aux oiseaux aquatiques et migrateurs et aux tortues peintes. La plus grande partie de cet habitat et les forêts de peupliers du littoral devinrent les zones mortes que nous connaissons encore aujourd’hui. Plusieurs espèces d’oiseaux des marais, le crapaud de l’Ouest, la petite et la grande chauve-souris brunes et le caribou des montagnes ont vu leur population diminuer sévèrement ou ont disparu de la région (Pearce et al. 2017). L’ampleur de ce qui s’est produit dans la région des lacs Arrow est telle que Parr considère qu’il s’agit d’un « mégaprojet » (2010). Il est certain que cela représente l’un des pires exemples de dommages environnementaux causés par les barrages découlant du TFC, bien que l’on puisse raconter des histoires semblables pour toutes les régions à présent recouvertes par les réservoirs issus du TFC ainsi que par de nombreux autres créés depuis les années 1930, lorsque furent bâtis les premiers barrages sur le fleuve Columbia aux États-Unis (Waterfield 1970 ; Delehanty Pearkes 2016).

Ainsi que nous l’avons noté plus haut, le barrage de Grand Coulee, le Projet du bassin du Columbia et le traité du fleuve Columbia représentent une série d’évènements reliés visant à promouvoir l’installation des colons du côté américain du fleuve Columbia. Ils sont emblématiques d’une ère d’industrialisation intensive que l’on appelle désormais la « grande accélération », ère qui a, en retour, donné naissance à l’anthropocène, l’époque géologique où les impacts humains sur l’environnement en sont venus à rivaliser avec les « grandes forces de la nature », voire à les surpasser (Steffen et al. 2011 : 842). Les personnes et les organismes que nous désignons dans cet article sous le nom de « nation du bassin du Columbia » sont bien conscients de ces faits, mais, ainsi que le démontrera la seconde partie de cet article, leurs dirigeants politiques paraissent essentiellement indifférents. À la suite de Latour (2014), Haraway et al. (2016) et de nombreux autres, nous reconnaissons le caractère problématique du terme anthropocène dans la mesure où il se rattache à des questions d’inégalités et de colonisation (Malm et Hornborg 2014 ; Todd 2015). Mais nous le conserverons néanmoins puisqu’il est compatible avec la recherche de meilleures formes de gouvernance environnementale. Cette recherche remet nécessairement en question tant les idées conventionnelles au sujet de l’eau que les idées conventionnelles des populations pour lesquelles sont mis en place des régimes de gouvernance. Ainsi que l’affirme Schmidt (2017), « l’eau normale », en Amérique du Nord, est un construit social apparu au cours d’une longue série de réalisations durant laquelle sa valeur économique instrumentale a été naturalisée tandis que d’autres valeurs ont été effacées. Schmidt souligne également les diverses manières par lesquelles, historiquement, l’eau a été mobilisée aux États-Unis, par le biais d’institutions telles que la Tennessee Valley Authority, pour alimenter une « population » imaginaire, celle qui peuple les imaginaires libéraux et néolibéraux du pays. Bien que nous soyons parfois en désaccord avec d’autres aspects de l’analyse de Schmidt, notre postulat selon lequel la nation du bassin du Columbia représente un modèle de gouvernance alternatif et considérable est fortement soutenu par son travail — un argument sur lequel nous reviendrons plus tard, dans notre discussion au sujet de la nation du bassin du Columbia.

Le processus de révision du traité du fleuve Columbia

Le traité du fleuve Columbia a été officiellement ratifié par le Canada et les États-Unis en 1964. D’après les termes du traité, les mesures de gestion des crues sont censées durer 60 ans, jusqu’en 2024, après quoi elles passeront de mesures « garanties » de gestion des crues à des mesures « à la demande » en vertu desquelles le Canada n’aura pas l’obligation d’apporter son assistance, sauf en cas de circonstances exceptionnelles, et, si tel est le cas, il recevra une compensation pour les coûts encourus. Les autres termes du traité resteront en vigueur indéfiniment jusqu’à ce que l’une ou l’autre des parties notifie sa résiliation ou que les deux parties s’accordent pour le renégocier. L’avis de résiliation doit être donné dix ans avant la date de résiliation ; l’année 2014 était donc la première année où un tel avis aurait pu être donné.

Le traité fut mis en application par une instance américaine (la United States Entity) choisie par le président, et par une instance canadienne désignée par le cabinet de la Colombie-Britannique. L’instance américaine se compose de deux agences fédérales : la Bonneville Power Administration (Administration de l’énergie de Bonneville) et le US Army Corps of Engineers (Corps d’ingénieurs de l’armée américaine). L’instance de la Colombie-Britannique est BC Hydro, une société d’État de la province (BC Hydro 2018). Le processus de révision américain du traité, en 2011, fut mené sous l’autorité de l’instance américaine tandis qu’en Colombie-Britannique ce processus de révision a été conduit par le ministère de l’Énergie et des Mines[6].

Les informations disponibles sur le site Internet de la United States Entity suggèrent que son processus de révision a impliqué un travail de consultation approfondi et rigoureux. L’instance a créé l’Équipe d’évaluation indépendante[7], « composée de représentants des quatre États du Nord-Ouest, de quinze gouvernements tribaux et de onze agences fédérales » (United States Entity 2018a[8]). Elle a également rassemblé une équipe technique, l’Équipe technique indépendante[9], pour entreprendre les études nécessaires au processus de révision. Outre les travaux de l’Équipe d’évaluation indépendante, le site Internet de l’instance américaine mentionne l’organisation d’une série de présentations publiques et de « séances d’écoute » à partir de 2011 et jusqu’en 2013, préalablement à la rédaction du premier jet d’un ensemble de recommandations finalisé le 27 juin 2013. Le site mentionne également que ce premier jet a suscité « 4000 commentaires de la part de différentes personnes et associations » (United States Entity 2018b) à la suite de sa diffusion. L’organisme a publié ses recommandations finales le 13 décembre 2013 et les a transmises au département d’État américain.

Nous n’entreprendrons pas ici de passer en revue l’ensemble des recommandations de l’instance américaine, si ce n’est pour souligner qu’elles mettent toujours l’accent sur la production hydroélectrique et la gestion des crues et ne témoignent que symboliquement d’un intérêt pour l’ajout des « fonctions de l’écosystème » aux termes du traité. En pratique, la United States Entity a déjà bien fait la preuve de sa volonté de tenir compte des fonctions de l’écosystème puisque la centrale de Bonneville finance depuis plusieurs décennies des projets de restauration des pêcheries, au Canada comme aux États-Unis. Cependant, rien n’indique que l’organisme ou le département d’État américains aient le moindre intérêt à inclure dans le traité l’intégralité des valeurs relatives à l’écosystème qui ont été identifiées lors du processus de consultation. De fait, plusieurs déclarations publiques des Tribus unies du Haut-Columbia, des principales associations environnementales et des nombreux juristes impliqués dans le processus de consultation indiquent une déception générale devant la portée limitée des recommandations de l’instance américaine. Il est triste de constater que la recommandation la plus importante — et la seule qui conteste réellement les termes actuels du traité — soit une exhortation à réduire les droits du Canada. Le fait que les États-Unis demandent qu’une plus grande attention soit accordée au fonctionnement des écosystèmes peut, en fait, être interprété comme une froide tentative de réduire les paiements dus au Canada qui, avec les barrages de rétention sur son territoire, produit des bénéfices en aval. Ainsi que le souligne leur rapport, une importante proportion de l’eau stockée qui pourrait servir à produire de l’électricité est en fait laissée dans le fleuve pour préserver les populations de poissons. Mais la formule pour calculer les droits du Canada n’en tient pas compte. Ce n’est pas l’unique argument qu’avancent les États-Unis pour exiger une réduction des paiements, mais il est clair que les « fonctions de l’écosystème » (un euphémisme pour désigner les pêcheries) et le versement des redevances au Canada sont des questions étroitement liées. Même s’il s’avérait, comme l’affirment les États-Unis, que le Canada et la Colombie-Britannique n’aient pas payé une part équitable pour la restauration des pêcheries tout en ayant bénéficié d’un effort de restauration américain plus important, le traité a permis d’autres bénéfices en aval en fournissant de l’eau pour l’irrigation ainsi que pour les loisirs, le tourisme et l’industrie, éléments qui ne sont pas pris en compte pour calculer les redevances (Wagner 2015).

Les recommandations de la Colombie-Britannique laissent encore moins d’espoir d’obtenir un traité amélioré et plus complet que les recommandations américaines. On y trouve également des éléments de langage au sujet des fonctions de l’écosystème, mais aucun engagement significatif n’y est pris et rien n’indique l’intention de moins privilégier la production hydroélectrique pour valoriser d’autres éléments. En apparence, le processus de révision n’était pas moins « robuste » en Colombie-Britannique qu’aux États-Unis. De 2012 à 2014, le groupe de révision dirigé par Kathy Eichenberger a mené des consultations dans toute la région auprès des parties prenantes, des résidents et des communautés autochtones. L’équipe de révision a commandé des études sur les impacts économiques, environnementaux, sociaux, financiers, légaux et hydrologiques du traité (Pengold 2012). De nombreux rapports ont été produits, portant en particulier sur la gestion des crues, la distribution de l’eau, l’hydroélectricité et la protection de l’environnement, en prenant en compte le partage des coûts et bénéfices entre les différentes juridictions (voir Hearns, Henshaw et Paisley 2014 ; Penfold 2012).

Durant tout le processus de révision, la province de la Colombie-Britannique a également consulté les communautés autochtones et les conseils tribaux, notamment la Nation Syilx (Okanagan Nation Alliance), la Nation Secwepemc et la Nation Ktunaxa. Bien que l’ampleur de cette consultation représente indéniablement une amélioration comparativement à ce qui s’était passé dans les années 1960, où aucune consultation formelle n’avait eu lieu préalablement à la construction des barrages issus du TFC, les réunions se sont déroulées à huis clos et les nations autochtones impliquées ne soutiennent pas plus les recommandations de la Colombie-Britannique que les nations autochtones au sud de la frontière ne soutiennent les recommandations des États-Unis. Au Canada, les relations entre les gouvernements fédéral et provincial et les Premières Nations concernées en Colombie-Britannique ont été au plus bas en mai 2018, lorsque le gouvernement fédéral a annoncé que les Premières Nations ne seraient pas autorisées à participer directement au processus de renégociation du traité. Le grand chef Stewart Phillip a qualifié cette décision « d’acte de trahison absolue » (Sebastian 2018) et les nations autochtones Ktunaxa, Syilx et Secwepemc ont rédigé, ce qui est sans précédent, une déclaration collective d’opposition au projet du gouvernement. Quinze tribus américaines ont également été exclues des discussions du gouvernement américain et ont rédigé de semblables déclarations de contestation (CBC News 2018[10]).

La nation du bassin du Columbia

En 2014, Taylor et Wagner ont assisté à une conférence transfrontalière à Spokane, dans l’État de Washington, organisée conjointement par le Trust du bassin du Columbia (CBT[11]) — dont le ressort territorial est exclusivement canadien — et le Conseil de l’énergie et de la conservation du Nord-Ouest (NWPCC) — qui n’a autorité qu’aux États-Unis. Intitulée « Apprendre de notre passé pour façonner notre avenir[12] », cette conférence fut peut-être, de toutes celles auxquelles ont assisté les auteurs, celle qui eut le plus d’impact et le plus d’influence depuis le début du processus de révision du traité, en 2011. Elle faisait suite aux séries de conférences organisées par le Consortium des universités sur la gouvernance du fleuve Columbia[13] et son programme précisait qu’elle avait pour but de servir de forum de partage des informations au sujet des « [f]onctions de l’écosystème », de la « [r]estauration du saumon et du frai », du « [c]hangement climatique », de « [l]’énergie » et de la « [g]ouvernance fluviale transfrontalière, incluant le traité du fleuve Columbia » (NWPCC et CBT 2014 ; Winokur 2015). C’était un large éventail de questions, quoiqu’il n’ait pas été exhaustif, mais, ainsi que le précisait le programme, « les organisateurs de la conférence se sont efforcés d’assurer que toutes les perspectives, les valeurs et les questions relatives au bassin seraient adéquatement représentées et abordées tout au long de la conférence » (NWPCC et CBT 2014 : 1). Les groupes autochtones étaient bien représentés, tout comme les scientifiques rattachés à des institutions universitaires, les agences gouvernementales et non gouvernementales et les groupes de citoyens. Les organisateurs sont allés jusqu’à inclure des mineurs et de jeunes professionnels. Le programme de la conférence comprenait aussi des expositions artistiques et des concerts. Les individus dont les préoccupations premières étaient des questions de justice sociale et environnementale étaient également bien représentés, et certains d’entre eux ont prononcé quelques-unes des déclarations les plus percutantes parmi celles de tous les intervenants. Afin de permettre un dialogue aussi libre et ouvert que possible, la conférence se déroulait selon les règles de Chatham House, à l’instar des conférences du Consortium des universités sur la gouvernance du fleuve Columbia. Ces règles interdisent d’identifier les intervenants qui se prononcent à titre individuel lors de la conférence. Tant Wagner que Taylor ont été frappés par la grande écoute et la passion des intervenants. C’est lors de cette conférence que Wagner a employé pour la première fois l’expression « nation du bassin du Columbia » pour rendre compte du sentiment d’objectif commun qui est apparu au cours de ces trois jours d’allocutions, d’ateliers, de discussions de groupe et de performances artistiques. Les porte-parole des tribus se sont exprimés avec éloquence sur la question de la perte culturelle que provoquent les barrages en réduisant la montaison et l’habitat des poissons. Des scientifiques autochtones travaillant pour la Okanagan Nation Alliance ont exposé en détail l’histoire remarquable de la réimplantation réussie du saumon dans le système fluvial de l’Okanagan. L’agriculture ne faisait pas expressément partie des sujets de discussion, mais quelques personnes venues des lacs Arrow, en Colombie-Britannique, dont les terres agricoles familiales avaient été inondées par le barrage issu du TFC à Castlegar, ont énergiquement rappelé à l’assistance que les injustices du passé n’avaient toujours pas été réparées et que les familles d’agriculteurs de part et d’autre de la frontière comptaient parmi les victimes de l’approche de gouvernance du traité. Un spécialiste du secteur de l’Énergie fit remarquer qu’un ambitieux programme de préservation de l’énergie permettait à la ville de Seattle de renoncer à son objectif antérieur d’expansion des installations hydroélectriques et de construction de centrales nucléaires supplémentaires. Il suggérait d’appliquer une approche semblable au fleuve Columbia afin de mieux équilibrer la production d’hydroélectricité et la préservation des autres usages de l’eau. On commença à voir se dégager une sorte de consensus lors de cette conférence — la vision d’une nouvelle voie qui ramènerait l’équilibre entre les intérêts liés à la production hydroélectrique et à la gestion des crues et les nombreux autres intérêts qui sont d’une importance vitale pour les résidents du bassin du Columbia.

Cependant, lors de cette conférence à Spokane, on ne parvint à aucun consensus sur la question de la gouvernance de l’eau. Il apparaissait clairement, d’après les déclarations des représentants du gouvernement, que la vision qui commençait à émerger lors de la conférence ne pourrait pas se concrétiser au sein de la structure de gouvernance actuelle. Les participants discutèrent de la possibilité de créer une nouvelle institution qui faciliterait une approche plus inclusive et plus sensible à l’environnement, une institution qui aurait un mandat transfrontalier, reconnaîtrait les droits des Autochtones et aborderait les questions de justice sociale selon une approche éthique. Le mandat limité du Columbia Basin Trust, qui est cantonné à une région précise de la partie canadienne du Columbia, ainsi que le fait qu’il dépende de fonds provenant des revenus canadiens découlant du TFC font qu’il lui est impossible d’entreprendre des actions qui l’amèneraient à contester la politique gouvernementale de la Colombie-Britannique. Le Conseil de l’énergie et de la conservation du Nord-Ouest (NWPCC) a le pouvoir de promouvoir des programmes qui permettent de mieux équilibrer les objectifs de conservation et de production d’énergie, mais son mandat se limite au territoire américain. Les intervenants ont évoqué la possibilité de demander à la Commission mixte internationale des fleuves[14] de créer un conseil d’administration pour la gestion du Columbia, mais cela exigerait que les autorités fédérales des deux côtés de la frontière s’accordent en faveur d’une telle action et il était clair, du moins du côté canadien de la frontière, que le gouvernement de la Colombie-Britannique s’opposerait farouchement à une telle intervention fédérale. Le mandat des conseils d’administration de la Commission mixte internationale des fleuves est également bien plus restreint que celui qu’envisageaient les participants à la conférence pour leur nouvelle structure. Il n’y eut pas non plus de consensus quant à savoir si, dans le cas de la création d’une nouvelle institution transfrontalière, celle-ci se verrait conférer l’autorité législative sur un ensemble particulier de problèmes relatifs à la ligne de partage des eaux ou si elle n’aurait, au début, qu’un simple rôle de conseiller dans l’espoir que, avec le temps, elle puisse acquérir une autorité éthique et morale suffisante pour que les agences gouvernementales ne puissent l’ignorer.

De nombreux autres ateliers et conférences transfrontaliers ont été organisés durant la période de révision du TFC et nous ne pouvons pas tous les rapporter ici. Deux initiatives se démarquent, cependant, par la forte mobilisation qu’elles ont suscitée dans le bassin. Comme nous l’avons mentionné plus haut, la conférence de Spokane de 2014 faisait suite aux conférences du Consortium des universités sur la gouvernance du fleuve Columbia. Des juristes des deux côtés de la frontière (de l’Université de la Colombie-Britannique, de l’Université du Montana, de l’Université de l’Idaho, de l’Université d’État de l’Oregon et de l’Université d’État de Washington) ont travaillé en collaboration pour organiser une série de colloques annuels de 2009 à 2012. Ainsi que le mentionne le compte rendu de la réunion de 2012 :

Les trois premiers colloques […] ont permis d’identifier les principaux intérêts et préoccupations dans l’ensemble du bassin et ont catalysé un débat sur les scénarios alternatifs futurs liés à la gestion des crues, à la production d’énergie, à la préservation de l’écosystème et à la gouvernance. Ces colloques ont favorisé l’apprentissage mutuel, permis de nouer des relations de travail et esquissé une vision commune pour l’avenir du bassin […] Le 4e colloque annuel [a cherché à] clarifier les besoins et les intérêts des tribus autochtones et des Premières Nations canadiennes, et à explorer des moyens d’intégrer ces besoins et ces intérêts dans le traité […] à fournir des informations et des suggestions pertinentes et opportunes pour informer et dynamiser le processus formel de révision du traité en cours ; et [...] à établir un accord sur un document intitulé « Sentiment du futur » qui peut être remis aux principaux décideurs et acteurs de la région.

Universities Consortium on Columbia River Governance 2012 : 3

Le Centre pour la politique et la législation environnementale (CELP[15]) de l’État de Washington, une organisation non gouvernementale s’intéressant plus particulièrement aux rivières et à l’eau douce, facilite également le dialogue entre les divers résidents du bassin. L’organisation est présente dans tout l’État, mais l’un de ses programmes porte plus spécifiquement sur le traité du fleuve Columbia. Depuis 2014, le CELP a organisé des conférences annuelles dans le cadre de son projet Éthique et traité, en alternance aux États-Unis et au Canada, et a rassemblé plusieurs des intervenants qui s’étaient réunis lors de la conférence de Spokane décrite plus haut (CELP 2019a). Des dirigeants autochtones et non autochtones, des activistes et des porte-parole y ont assisté, soit en tant que participants soit en tant que conférenciers, et l’accent mis sur l’éthique a permis aux chefs spirituels et aux groupes religieux d’y être particulièrement bien représentés. L’une des choses les plus frappantes fut l’engagement de l’Église catholique qui, dès 2001, avait publié une lettre pastorale intitulée Le bassin hydrographique du fleuve Columbia : prendre soin de la Création et du bien commun[16] (Catholic Bishops of the Region 2001). Signée par des évêques de quatre États américains et de la Colombie-Britannique, cette lettre a contribué à mobiliser non seulement la communauté catholique, mais également des personnes d’autres confessions chrétiennes et d’autres religions. À son tour, le CELP a favorisé les alliances entre les groupes confessionnels, les nations autochtones, les groupes environnementaux et les défenseurs de la justice sociale.

De nombreuses autres initiatives de démocratie participative dans le bassin du Columbia avaient été lancées avant et pendant le processus de révision du TFC, et elles continuent de se multiplier aujourd’hui même si le processus de révision est terminé et que le Canada et les États-Unis ont entamé des négociations formelles pour le renouvellement du traité. Il ne nous est pas possible de fournir une estimation du nombre de citoyens engagés dans ces initiatives, mais il est certain qu’ils se comptent par milliers, si ce n’est par dizaines de milliers. La faible participation aux réunions publiques organisées en Colombie-Britannique en 2018 par des membres britanno-colombiens de l’équipe de négociation canadienne indique que la plupart des activistes des mouvements de démocratie participative n’ont qu’une confiance limitée en la légitimité de l’approche actuelle du gouvernement ou en la probabilité que leur voix soit entendue (Colombie-Britannique 2018). Pour illustrer la résonance des évènements qui se sont produits ces dernières années relativement au traité, nous avons personnellement assisté ou participé à des conférences organisées par des institutions ou des associations universitaires, notamment par l’Association canadienne pour les ressources aquatiques[17], l’Équipe d’adaptation au changement climatique de l’Université Simon Fraser[18], le projet Polis sur la gouvernance écologique de l’Université de Victoria[19], le Northwest Indian College de Bellingham, dans l’État de Washington, le Consortium d’études canadiennes de l’Université de Washington[20], l’Université Western Washington, le Centre pour la politique et la législation environnementale de l’État de Washington et la Commission intertribale des ressources halieutiques du fleuve Columbia[21]. Taylor a participé à un évènement à Canal Flats, en Colombie-Britannique, à la confluence du fleuve Columbia et de la rivière Kootenay, évènement organisé par le Réseau transfrontalier des jeunes du bassin du Columbia[22], dans le cadre du Projet d’histoire orale sur le bassin hydrographique du fleuve Columbia[23], ainsi qu’au River Sisters Water Forum organisé conjointement par des femmes autochtones et non autochtones. Il ne s’agit là que d’une toute petite fraction du nombre total des ateliers, conférences et évènements ayant été organisés ces dernières années. Cette montée en puissance du militantisme de démocratie participative paraît d’autant plus remarquable que les gouvernements provincial et fédéral ont finalisé il y a cinq ans des déclarations de principes qui passaient totalement sous silence les questions essentielles soulevées par ces groupes. Les gouvernements canadien et américain semblent ainsi prendre la direction d’un affrontement avec une population de plus en plus nombreuse dans le bassin du Columbia. Il est difficile de se représenter le tumulte et les protestations qui se feront entendre s’ils continuent de faire la sourde oreille à tous ceux qui revendiquent un traité qui, au minimum, tienne compte des fonctions de l’écosystème et reconnaisse les droits des Autochtones.

Emma S. Norman et Karen Bakker (2013) ont démontré de manière convaincante qu’il s’est produit un changement dans les pratiques de gouvernance au cours des dernières décennies à travers le Canada et les États-Unis en faveur d’une plus grande inclusion des acteurs locaux et non gouvernementaux. Plutôt que d’avaliser ce qu’elles qualifient de « nouveau localisme » (Corry et al. 2004 ; Norman et Bakker 2013 : 50), elles en exposent les forces et les faiblesses. Elles font remarquer que la transition vers un régime de gouvernance plus local offre aux voix locales davantage d’occasions de se faire entendre, mais seulement si l’on accorde suffisamment de financement aux autorités locales. Le simple fait d’être « local » ne garantit pas non plus la représentation équitable des différentes circonscriptions locales et des groupes d’intérêts, qui sont souvent en concurrence. Là où des réussites ont été bien documentées, elles impliquent le plus souvent des mécanismes et des accords informels plutôt que des changements législatifs formels (ibid. : 54–55). La nation du bassin du Columbia, telle que nous la définissons ici, est certainement un instrument informel de gouvernance. En tant que modèle, sa viabilité dépend de la capacité des participants à aller au-delà des associations relevant d’un intérêt commun qui ont été créées jusqu’ici pour nouer des accords plus concrets et lancer des actions conjointes en vue d’atteindre des objectifs communs.

L’analyse que fait Grossman (2017) des « alliances improbables » est également pertinente pour l’usage que nous faisons du terme nation. Dans son analyse des conditions dans lesquelles les alliances entre les Autochtones et les non-Autochtones parviennent à provoquer des changements, il souligne l’importance de l’attachement au lieu. L’identité autochtone, par définition, se fonde sur le lieu, mais ce sentiment d’identité est bridé par l’État, ce qui, inévitablement, contraint les nations autochtones à rechercher des « alliances par le bas » faute d’avoir une « reconnaissance venant d’en haut » (ibid. : 22). Par contraste, la culture des colons, qui est née d’un processus de colonisation mais qui a nourri, au fil du temps, le sentiment d’une relation plus profonde au lieu, permet aux descendants des colons de se rallier à la cause de leurs voisins autochtones. C’est ce qui est en train d’arriver, à notre avis, dans le bassin du Columbia. Il s’agit d’un processus incomplet. Les agriculteurs américains du bassin du Columbia ont brillé par leur absence lors de la conférence de Spokane décrite plus haut ainsi qu’au colloque du Consortium des universités et lors du processus de révision américain du TFC. Mais, en termes agricoles, le bassin du Columbia est une « frontière qui se ferme » (Schmink 1981) et, au moment où l’économie se diversifie sur le cours américain du fleuve, les valeurs de la culture des colons se déplacent et s’amenuisent. Nous n’avons pas la place dans cet article pour rendre pleinement compte de ce changement, mais nous estimons que les alliances que l’on voit naître entre les résidents autochtones et non autochtones autour du traité du fleuve Columbia constituent la preuve évidente qu’un tel changement est en train de se produire.

Malgré l’imminence d’une confrontation entre les gouvernements des deux côtés de la frontière, d’une part, et la nation émergente du bassin du Columbia, de l’autre, nous souhaitons faire remarquer qu’il existe une voie très praticable que pourraient emprunter les gouvernements américain et canadien aux niveaux fédéral, provincial et étatique pour dévier de leur trajectoire actuelle qui les mène à la collision. Les résidents du bassin du Columbia ont fait la preuve de leur capacité à prendre part aux décisions de gouvernance de façon bien plus conséquente que ne le permettent les structures institutionnelles actuelles. On pourrait raisonnablement envisager, comme première étape, de fournir un financement de soutien aux associations régionales capables d’organiser le type de conférences décrites ci-dessus — des conférences qui rassemblent les diverses voix du bassin en un forum ouvert — et de considérer les organisateurs et les participants de telles conférences comme un groupe consultatif chargé de conseiller les équipes de négociation fédérales. Les discussions portant sur la formulation des termes d’un tel rôle consultatif pourraient être plus amplement approfondies lors des conférences elles-mêmes. Si les gouvernements étaient disposés à suivre effectivement les conseils d’un tel groupe, ils seraient certainement invités, en priorité, à inclure des représentants des Premières Nations et des tribus en tant que participants directs au processus de négociation des traités. Il leur serait également demandé d’approuver publiquement un certain nombre d’actions spécifiques concernant les fonctions de l’écosystème dans le bassin plutôt que de dissimuler leurs intentions sous le prétexte de défendre leur position de négociation. On doit mentionner, au crédit du gouvernement de la Colombie-Britannique, que celui-ci, en partenariat avec le Comité des gouvernements locaux du traité du fleuve Columbia[24] et BC Hydro, a effectivement créé un comité-conseil régional, le Comité consultatif régional du bassin colombien (CBRAC[25]) en 2014. Cependant, le mandat trop limité de ce comité devient rapidement évident lorsque l’on passe en revue son cadre de référence ainsi que les ordres du jour et les procès-verbaux de ses réunions. Le plus éloquent est le fait que son comité directeur ne compte aucun représentant des Premières Nations (Colombie-Britannique 2019).

Bien entendu, il serait naïf d’attendre de nos gouvernements actuels qu’ils adoptent cette approche sans y être contraints par des procès, des actions directes ou d’autres formes de pression politique. Mais il serait tout aussi naïf de croire que les forces sociales qui favorisent l’émergence de la nation du bassin du Columbia disparaîtront purement et simplement une fois que les gouvernements canadien et américain auront renégocié les termes du traité sur la base de leurs positions actuelles.

Conclusion

Les États-Unis subissent des pressions considérables pour négocier avec le Canada un accord sur la gestion des crues avant 2024, année où les dispositifs de « gestion garantie des crues » du traité du fleuve Columbia actuel seront remplacés par des accords « sur demande ». De tels accords feront augmenter les risques d’inondation printanière pour de nombreuses communautés américaines et, étant donné qu’il est probable que les phénomènes de précipitations extrêmes soient plus fréquents à l’avenir en raison du changement climatique, les inondations risquent d’être de plus en plus graves. Toutes les clauses du traité ne portant pas sur la gestion des crues resteront cependant en vigueur après 2024 si elles ne sont pas renégociées, ce qui n’incite guère les deux gouvernements à parvenir rapidement à un accord sur d’autres questions. Les initiatives de démocratie participative paraissent donc avoir amplement le temps de gagner en vigueur.

Nous aimerions conclure en soulignant deux aspects particulièrement convaincants du mouvement de démocratie participative que nous avons présentés dans cet article. Tout d’abord, les voix autochtones des deux côtés de la frontière n’ont pas encore été réellement entendues par les agences gouvernementales et, d’un point de vue juridique, il est probable qu’elles représentent le plus grand obstacle à toute tentative du Canada et des États-Unis de réviser le traité sur la base des recommandations régionales actuellement sur la table. La décimation des populations de poissons, la submersion de sites culturels patrimoniaux et la dégradation des forêts et des habitats riverains au Canada, du fait de la construction des barrages découlant du TFC, constituent un ensemble d’actions illégales dont les deux gouvernements pourraient être tenus responsables devant un tribunal. Le bassin du fleuve Columbia abritait autrefois des dizaines de millions de saumons sauvages et avait permis, depuis des temps immémoriaux, de faire prospérer des douzaines de nations autochtones (Pearson 2012). La colonisation agraire, la construction des barrages et l’industrialisation ont contrecarré les intérêts des Premières Nations Ktunaxa, Secwepemc, Syilx et Sinixt et des nombreuses tribus qui sont aujourd’hui représentées par les Tribus unies du Haut-Columbia. Ces nations ne continueront pas à être marginalisées et réduites au silence par un traité qui fait fi de leurs droits et de leur histoire.

Ensuite, le gouvernement de la Colombie-Britannique continue d’agir comme si les injustices commises dans les années 1960, lorsque des milliers de personnes ont été expulsées de leur maison et de leur ferme sans compensation convenable, étaient chose du passé ; mais le souvenir de ces injustices continue de motiver les actions de ceux qui cherchent à créer une approche de la gouvernance de l’eau qui soit plus juste et plus éthique. En Colombie-Britannique, Janet et Crystal Spicer, dont la ferme familiale, dans la région des lacs Arrow, fut l’une des nombreuses victimes des expropriations menées par BC Hydro sur le mode « incendier et noyer », ont été particulièrement éloquentes et déterminées en évoquant ces problèmes lors du processus de révision du traité. Ainsi que le formule Crystal Spicer :

Conserver la mémoire du passé nous assure que la chaîne de connaissance n’est pas rompue. Les faits historiques doivent être maintenus en vie afin de pouvoir remédier aux injustices du passé. J’ai toujours subi les pertes du fleuve et de tout ce qui s’y rattache en raison des barrages du traité, mais je n’ai pas vu de réelle possibilité d’agir avant la dernière décennie.

Delehanty Pearkes 2015

Katrine Conway, la ministre de la Colombie-Britannique actuellement responsable du traité du fleuve Columbia, a reconnu publiquement les torts causés aux communautés d’agriculteurs du fleuve Columbia du côté canadien, mais elle n’a fourni aucune indication concrète que le Canada ou la Colombie-Britannique pourraient s’efforcer d’aborder ces problèmes dans le cadre du processus de renouvellement du traité. Kathy Eichenberger, directrice générale du processus de révision du traité en Colombie-Britannique et membre de l’équipe de négociation canadienne du traité, a elle aussi tenté de donner à la population l’assurance que le nouveau traité comprendrait des clauses relatives aux fonctions de l’écosystème. Par exemple, lors d’une causerie organisée le 10 janvier 2019 par le Conseil d’intendance de l’eau de l’Okanagan[26] à Kelowna, à laquelle a assisté Wagner, Eichenberger a insisté sur le fait que les fonctions de l’écosystème représentaient une partie conséquente des problèmes faisant jusque-là l’objet des discussions entre le Canada et les États-Unis. Mais, en fait, les informations provenant des États-Unis au sujet des fonctions de l’écosystème contredisent complètement les affirmations d’Eichenberger. Le sénateur de l’Idaho, Jim Risch, président du Comité des affaires étrangères du Sénat américain[27], a été cité en ces termes : « l’environnement et les espèces menacées ne sont pas une priorité dans ces discussions » et « le traité continuera de privilégier la gestion des crues, l’irrigation et la production hydroélectrique » (Tegethoff 2019).

Pour ceux qui espèrent un réel changement, il reste davantage d’espoir dans le fait que le Columbia Basin Trust et le Conseil de l’énergie et de la conservation du Nord-Ouest (NWPCC) ont organisé conjointement, une fois de plus, une conférence, en septembre 2019, à Kimberly, en Colombie-Britannique, intitulée « Conférence transfrontalière sur le bassin du Columbia : un fleuve, un avenir[28] », décrite comme « une conférence internationale portant sur les questions essentielles relatives à l’avenir du fleuve Columbia, à son écosystème, à sa gestion et à leurs implications internationales » (CBT et NWPCC 2019). Le Centre pour la politique et la législation environnementales a également poursuivi son cycle intitulé « Un fleuve : une affaire d’éthique[29] », avec une conférence tenue en mai 2019 à Castlegar, en Colombie-Britannique, organisée conjointement par le Selkirk College et les collèges communautaires de Spokane (CELP 2019b). Contrairement aux gouvernements fédéral, provincial et d’État du Canada et des États-Unis responsables de la renégociation du traité du fleuve Columbia, les institutions et les individus qui organisent ces conférences et qui y assistent sont véritablement prêts à travailler ensemble pour répondre aux défis de l’anthropocène tels qu’ils se présentent dans le bassin du Columbia. Les chefs de gouvernement et les négociateurs feraient bien d’écouter et d’apprendre.