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Le thème sélectionné par le Professeur Olivier Delas pour cette sixième édition de l’École d’automne : L’Union européenne : enjeux et défis contemporains[1], ambitionnait d’étudier et discuter de ce que le Président de la Commission européenne qualifie d’« Europe en polycrise[2] ». Dans la droite ligne du colloque de mars 2017 tenant à la célébration du soixantième anniversaire des Traités de Rome[3], et donc du jubilé des premiers actes de la future Union européenne[4] (ci-après UE), l’heure était au bilan. L’École d’automne 2017 présentait ainsi évidemment une dimension prospective de ce que sera — ou devra être — l’UE, mais elle se voulait également rétrospective. En effet, pour saisir les enjeux de ces crises, il faut aussi en comprendre les origines, et l’histoire devient alors un allié essentiel. Réfléchir à l’avenir de l’UE c’est surtout considérer son passé. Souhaiter un avenir européen c’est se souvenir du projet, honorable, de paix qu’est l’UE, et mesurer le chemin parcouru depuis la Seconde Guerre mondiale[5]. Mais adhérer à la poursuite du projet européen c’est aussi embrasser soixante ans de jeux et stratégies politiques et économiques ayant conduit à des imbroglios juridiques inusités et dont la complexité mérite d’être soulignée.

Sous couvert de l’intitulé « Dans et hors de l’Union européenne : risque de morcellement ? », le Brexit[6] était en réalité l’objet du premier panel. S’inscrivant dans cette analyse à la fois rétrospective et prospective que souhaitait l’École d’automne, l’intervention sur « l’Europe diversifiée », dont l’essentiel est retracé dans le présent article, avait alors un objectif triple. Il était à la fois nécessaire d’expliquer en quoi la différenciation dans l’UE est un enjeu de l’intégration puisqu’il s’agit d’un concept qui est absent des traités fondateurs –voire même contraire à l’idée communautaire initiale, fondée sur un principe d’égalité et d’équité– et qui s’est façonné à l’intérieur de la construction européenne ou aux abords de celle-ci. Il était également important de revenir sur le fait que les revendications politiques de cette diversification se sont traduites juridiquement, ainsi que par quoi celles-ci se sont traduites. Il était enfin, et surtout, question de s’interroger sur le rôle qu’avait pu jouer le Royaume-Uni dans cette différenciation européenne grandissante. Cette intervention était le prétexte pour émettre l’idée que cette sortie du Royaume-Uni tant redoutée[7], reportée[8], annoncée[9] et finalement, concrétisée[10], bien qu’encore non réalisée[11], puisse — peut-être — être la première pierre d’une nouvelle Europe ; réfléchir à l’impact qu’a pu ou que peut avoir le Brexit sur cette Europe « morcelée », mais en quête de réforme[12] permettant en effet de faire le lien avec les présentations suivantes, et dont l’objet était d’analyser le Brexit sous toutes les coutures. Une interrogation relative à la place du Royaume-Uni dans la construction européenne en tant que moteur d’intégration ou en tant qu’acteur de la désintégration européenne a probablement été l’objet réel des discussions qui ont animé la semaine de l’École d’automne relativement au Brexit, mais la réflexion ici menée n’envisage pas exactement d’y répondre. Pour autant, afin de préparer les discussions, il est apparu essentiel de s’intéresser à ce qui est entendu par l’expression « Europe diversifiée » et quelles en sont les origines (I), avant d’évoquer les différentes manifestations juridiques de cette hétérogénéité (II) pour finir par réfléchir aux liens potentiels du Royaume-Uni avec cette problématique (III).

I. Retour sur les origines de la diversification en Europe

L’idée de ce premier point est de rappeler que l’UE a été fondée par une coalition d’États rassemblés autour d’un projet commun dont l’unicité était la règle. Cependant, un assouplissement de ce principe s’est imposé face à la diversification de l’UE.

Qu’elle soit « à plusieurs vitesses », « à géométrie variable », « à la carte », « l’Europe » est très souvent décrite comme un objet d’étude complexe, qui aurait plusieurs facettes. Or, la différenciation –ou l’intégration différenciée– est en réalité le concept juridique qui fait écho à la « diversification » qui est elle, davantage un constat et les revendications politiques qui lui sont attachées. L’idée de différenciation est, en effet, avant tout née dans le langage politique et s’est façonnée à travers une pluralité de termes qui lui correspondent tout autant. Ce sont néanmoins tous des termes qui sont employés pour décrire l’existence d’une « méthode d’intégration différenciée » dans l’UE ou le résultat d’une « Europe diversifiée[13] ». Toutes ces expressions sont le reflet d’un concept selon lequel les différents États qui composent l’UE ne sont plus contraints de tous avancer exactement au même rythme. Elles désignent, ou dénoncent, la faculté offerte aux États de sélectionner, comme dans un menu, les domaines spécifiques auxquels ils souhaitent participer[14] en ne s’impliquant pas dans d’autres. Selon cette vision, l’UE conserve alors un nombre minimal d’objectifs communs, mais l’intégration de chaque pays a lieu à des niveaux différents, d’où sa géométrie variable, ou son rythme adapté à des vitesses multiples. La différenciation est donc en réalité la conséquence de l’existence de facteurs de diversification entre les États membres de l’UE. Elle est en définitive la circonstance selon laquelle un ou plusieurs États membres, au sein de l’Union, sont régis par des règles différentes de celles qui s’appliquent à l’ensemble de ces États[15]. Elle est le résultat de la possibilité de différencier le régime juridique de l’UE applicable à certains États membres par rapport à d’autres sur certains sujets et à certaines conditions. La différenciation de l’UE est, entre autres, la combinaison de trois facteurs de diversification : un facteur territorial, un facteur matériel et un facteur structurel.

La diversification territoriale de l’UE est un véritable défi de l’intégration, car « l’Union implique une unité dans la diversité par une intégration juridique qui repose sur une uniformité d’application du droit de l’Union[16] ». Toutefois, à cette recherche d’unité nécessaire, essence même de l’UE, a dû être conciliée une tout autre logique, celle de l’agrandissement du territoire européen. Or, ce défi pour l’UE que représente l’adhésion de nouveaux États membres s’explique par la diversité des États qu’il a fallu intégrer. Cette diversité est d’une part liée à la situation géographique de ces États et l’héritage socioculturel qu’elle implique[17]. Lorsqu’il s’est agi de s’étendre au « sud [18] » et à l’Est, cela a favorisé l’apparition de nouvelles problématiques et de préoccupations différentes selon les États[19]. D’autre part, au niveau du fonctionnement propre de l’Union, la taille de l’État nouvellement membre et de sa population ont des répercussions sur sa représentation institutionnelle dans l’UE, et cette prise en compte a toujours été une grande source de conflit[20]. Ces facteurs de différenciation ont ainsi conduit à une grande hétérogénéité des États membres composant l’UE. Il n’y a donc plus une « communauté homogène, mais un ensemble d’entités politiques qui ont choisi de déterminer, ensemble, des politiques communes sur un espace sans frontières intérieures et de construire, progressivement, une unité à redéfinir à mesure[21] ».

Si le terme d’Europe « diversifiée » s’explique ainsi dans un premier temps par l’extension territoriale de l’UE il convient d’adjoindre au facteur de l’élargissement géographique celui des élargissements sectoriels que les communautés européennes ont connus. Les communautés européennes, puis l’UE, sont en effet le résultat d’une « construction européenne ». Cette notion de « construction européenne » présentant une idée de progression. Cette progression est notamment caractérisée par l’élargissement des compétences de l’UE. En effet, si le projet européen est un projet politique, la réalisation européenne s’est faite, quant à elle, par des rapprochements économiques[22]. Ce fédéralisme sectoriel, visant initialement la réconciliation franco-allemande et la mise en place de la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA) s’est petit à petit étendu à d’autres secteurs comme l’économie et la création du marché intérieur, ces derniers appelant à leur tour l’intégration de nouvelles compétences aux communautés européennes. Or, l’attribution progressive de nouvelles compétences aux communautés européennes est un facteur de diversification du projet européen. Si cette diversification du projet européen est pensée par les pères fondateurs de l’UE dès l’origine de la construction européenne, elle traduit pourtant une profonde dualité du projet européen. Et c’est en définitive cette dualité qui est au coeur de la fracture actuelle de l’UE, l’ambigüité entre la volonté d’une Union politique versus celle d’une Union qui ne serait qu’économique. La volonté de faire une « Grande Europe », et donc d’attirer le plus grand nombre d’États, a souvent commandé de mettre en avant les avantages économiques du projet de l’UE en minimisant les engagements politiques, pourtant destinés à accompagner les premiers[23].

Le troisième facteur à l’origine de la différenciation est un facteur structurel qui a trait à la duplicité de l’UE en tant qu’organisation internationale. L’UE échappe à l’idéal-type de l’État ou de l’organisation internationale. Elle est de nature mixte, mêlant, de manière inédite, les techniques du fédéralisme et de la coopération intergouvernementale dans de nombreux secteurs relevants tant de politiques nationales ordinaires que de prérogatives régaliennes. Concernant ces dernières, l’autonomie des États membres est alors préservée au sein de l’UE par la règle de l’unanimité,[24] mais les États membres s’expriment tout de même dans le cadre d’institutions communes, ce qui relativise cette indépendance, par le droit et par le fait. L’UE est donc une construction juridique hybride qui concilie souveraineté des États et abandon partiel de cette souveraineté au profit d’un projet commun. Cette conciliation est réalisée au sein d’une structure complexe composée d’institutions qui reflètent ces intérêts, intérêts qui peuvent souvent diverger : l’intérêt commun des États membres n’étant pas nécessairement la somme de tous les intérêts individuels de ceux-ci.

Il résulte de tout cela une réelle difficulté de concilier l’unité de l’UE avec ces facteurs identifiés de diversification. Toutefois, une précision mérite toutefois ici d’être faite. Si, comme nous venons de le voir, la différenciation de l’UE est la conséquence de plusieurs facteurs, il n’en demeure pas moins que les Traités de Paris[25] et de Rome[26], qui ont créé les premières communautés, affichaient clairement une volonté égalitariste entre les États. Il est donc assez paradoxal de voir que cette égalité, qui était au coeur de la construction européenne, a par ailleurs été, dans une certaine mesure, la source d’une certaine différenciation.

Initialement, c’est l’acquis communautaire qui exprime cette égalité de traitement entre les États membres des communautés et la volonté que tous soient régis par les mêmes règles. Le respect de cet acquis « va servir de référence pour une congruence juridique nécessaire à l’intégration communautaire[27] » et ainsi empêcher que la substance des communautés ne se perde au fur et à mesure des adhésions. Bien que soient souvent mentionnés les élargissements à l’Europe « du Sud[28] » ou « de l’Est » en tant qu’éléments déclencheurs de la diversification européenne, il ne faut cependant pas oublier que l’acquis communautaire a été évoqué bien avant, dès la première adhésion, qui pourtant ne concernait alors que des pays d’Europe « du Nord[29] », et dont le fonctionnement est pourtant similaire à celui des États fondateurs. Or, il est bien évident que le besoin d’affirmer l’existence d’un acquis communautaire préalable à l’adhésion des « pays du Nord » de l’Europe n’est pas anodin et il est très révélateur de l’inquiétude de voir le projet européen délité dans des préoccupations nouvelles, propres à ces nouveaux États. Le fait que l’essentiel de cet acquis ne rassemble alors que des règles et principes relatifs au marché intérieur va rendre cette barrière contre la diversification paradoxalement très perméable à celle-ci, et ce d’autant que cet acquis « peut voir son contenu s’accroître, mais rien n’interdit qu’il soit restreint ultérieurement[30] ». Dès lors, si l’imprécision du contenu de l’acquis communautaire et l’adaptabilité de celui-ci en fonction de l’époque en ont fait une cloison peu étanche à la préservation de l’unité européenne, alors que la première vague d’adhésion était en question, il est clair qu’il a été difficile de le faire résister à l’impact de l’élargissement de 15 à 25 États membres en 2004, celui-ci ayant été par ailleurs colossal pour la structure et le fonctionnement de l’UE. Nombre des travaux de ses organes, notamment de la Commission européenne, effectués en amont de cette adhésion, ont d’ailleurs eu comme finalité la simplification de l’environnement juridique européen et surtout la lisibilité de l’acquis communautaire[31]. Cette simplification de l’acquis communautaire, l’entrée de nouveaux États, la multiplication des compétences communautaires et la réalité politique tenant à l’impossibilité d’avancer exactement ensemble, tous au même rythme, a contribué à la naissance de la différenciation dans l’UE.

II. La naissance de l’intégration différenciée : des exceptions au projet unitaire de l’UE

Les élargissements géographiques et sectoriels qui viennent d’être abordés ont généré, entre les États membres, des divergences d’intérêts et des prises de positions différentes à propos de certaines questions et dans certains domaines. Les jeux de pouvoirs se mettant alors en place, il a été question de blocages de la part de certains États, empêchant ainsi la réalisation de certains objectifs de l’UE au fur et à mesure de la construction européenne. La volonté d’approfondissement de quelques-uns a alors justifié que la différenciation soit considérée comme un moyen d’approfondir l’intégration sans se heurter à l’opposition d’autres États membres. La genèse de la différenciation apparaît en 1973 dès le premier élargissement, avec l’entrée de l’Irlande, du Danemark, et surtout du Royaume-Uni dans l’UE. En effet, l’année suivante, le chancelier allemand Willy Brandt est le premier à évoquer une « politique d’intégration à niveaux » dans un discours prononcé devant le mouvement européen. En 1975, le Rapport Tindemans indique que :

les États qui sont en mesure de progresser doivent aller de l’avant – les États qui ont des motifs que le Conseil reconnaît valables de ne pas progresser ne le font pas, tout en recevant des autres États l’aide et l’assistance qu’il est possible des autres États l’aide et l’assistance qu’il est possible de leur donner afin qu’ils soient en mesure de rejoindre les autres — et en participant au sein des institutions communes à l’évaluation des résultats obtenus dans le domaine considéré[32].

Léo Tindemans, premier ministre du Royaume de Belgique, précise toutefois qu’il « ne s’agit pas ici d’une Europe à la carte : l’accord de tous sur le but à atteindre en commun lie chacun, ce n’est que l’exécution qui est échelonnée dans le temps ». Dès lors, si l’idée d’une différenciation n’est possible que temporairement, elle est néanmoins clairement présente dans les discours politiques et il appert alors nécessaire de lui donner corps dans les textes juridiques européens. Instauré par le Traité d’Amsterdam de 1997[33], le mécanisme de coopération renforcée permet aux États membres qui le souhaitent d’aller plus loin dans l’intégration européenne, sans que d’autres États membres ne puissent les freiner ou ne soient tenus de les suivre. Ce n’est rien d’autre qu’un moyen juridique prévu par le droit de l’UE permettant de surmonter certaines des difficultés rencontrées par les États à s’entendre sur l’orientation à donner dans la poursuite de l’intégration. Les clauses de non-participation (opt out), quant à elles, sont le fait de dispositions incluses directement dans les traités communautaires. Elles prévoient que certaines de leurs dispositions ne s’appliquent pas à tous les États membres, ou s’appliquent, sous réserve de remplir un certain nombre de critères posés par elles. Tant la coopération renforcée que les clauses de non-participation sont les moyens juridiques de réaliser la différenciation.

Chronologiquement, la première manifestation de la différenciation juridique européenne fait son apparition dans les traités d’adhésion des nouveaux États membres. En effet, à l’origine, tous les traités d’adhésion comportent dans leur première partie un article 2 qui rappelle expressément le principe de respect de l’acquis communautaire et l’obligation de l’observer[34]. Pourtant, lorsqu’un État membre ne présente pas l’aptitude requise pour participer à une action ou une politique de l’Union, des mesures dérogatoires pendant des périodes dites « transitoires » sont négociées pour chaque État dans chacun desdits traités dans des domaines limitativement énumérés. Il s’agit de clauses dérogatoires prévues à l’égard des nouveaux membres afin de les accompagner en aménageant le rapport entre ces derniers et les anciens États membres. Les règles applicables au nouvel État sont alors déterminées de façon bilatérale. Ce sont là les premières traces d’une idée de la différenciation européenne, sans qu’elle ne soit pour autant expressément nommée. Il faudra attendre 1985, à la veille de la signature des Accords Schengen[35], pour que l’expression « méthode de la différenciation » apparaisse dans les travaux du Comité Dooge de 1984[36]. Toutefois, de la même manière que pour les clauses transitoires dans les traités d’adhésion, la différenciation doit être limitée dans le temps et reste relativement encadrée[37]. Les cas envisagés de différenciation se sont ensuite multipliés et ils se démarquent alors de ces premières hypothèses, notamment parce qu’ils ne sont pas limités dans le temps et qu’ils comportent des conséquences institutionnelles. C’est le cas des clauses de non-participation et du mécanisme de coopération renforcée. Par la création de ces nouvelles méthodes, qui peuvent être permanentes et qui touchent au fonctionnement de l’UE, une nouvelle étape de la « désintégration européenne » est en quelque sorte franchie.

La deuxième manifestation juridique de la différenciation est le mécanisme de coopération renforcée. Il ne s’est pas agi ici de faire un exposé détaillé, ni même un cours sur les coopérations renforcées, mais simplement de présenter ce mécanisme à un public de non-initiés, au moins pour s’assurer que tous aient connaissance de son existence et de l’évolution de son encadrement. Le Traité d’Amsterdam[38] mentionne deux types de coopération renforcée : les coopérations générales qui sont autorisées par les institutions sur la base d’une clause d’habilitation ne déterminant pas à l’avance leur domaine d’application et qui peuvent concerner toute matière relevant de la compétence de l’UE, sauf celles expressément exclues ; et les coopérations spéciales qui sont spécifiques à l’espace de liberté, de sécurité et de justice. Le domaine de la coopération « renforcée » est fixé à l’avance, dès lors qu’il s’agit de pallier le risque de blocage sur une question précise de l’espace de liberté, de sécurité et de justice. Si le terme de « coopération renforcée » et sa procédure ne sont consacrés que lors du Traité d’Amsterdam, la manifestation de l’intégration différenciée qu’ils représentent n’est cependant pas nouvelle. En effet, Schengen et l’Union économique et monétaire (UEM) sont antérieurs audit traité et en ont inspiré la lettre.

La création de Schengen relève de règles de droit international public. Il s’agit d’un accord interétatique pris par des États[39], qui étaient en l’occurrence membres de l’UE, et qui a été intégré par la suite à l’acquis communautaire par le Traité d’Amsterdam[40]. La réalisation de l’UEM quant à elle a suivi un cheminement assez différent. En effet, la stabilité monétaire des pays européens est initialement garantie par les Accords de Bretton Woods de 1944[41] à travers le système monétaire international et n’apparaissait qu’en filigrane dans les dispositions du Traité instituant la Communauté européenne économique (ci-après CEE)[42]. Cependant, les événements de mai 1968 en France — et l’inflation qui lui a été subséquente —, ainsi que le premier choc pétrolier de 1971 et la réalisation du marché intérieur ont eu un effet d’entraînement sur la politique économique et monétaire. La concrétisation de l’UEM, de l’échec de sa première tentative en 1972, suivie par la création du « serpent monétaire », du « système monétaire européen » ou encore de l’unité monétaire européenne, s’est faite avant tout de façon interétatique et à la limite du cadre communautaire[43]. L’UEM créée en parallèle des traités, n’a véritablement été intégrée à ces derniers que lors de leur révision au moment des négociations du Traité de Maastricht en 1992[44]. En effet de noter que, lors de la négociation du Traité de Maastricht, le Danemark et le Royaume-Uni ont obtenu le droit de ne pas participer à l’UEM, alors même que tous les autres États membres de l’Union ont eu l’obligation d’adopter la monnaie unique et c’est en cela qu’elle demeure, malgré tout, une manifestation de l’intégration différenciée. Bien que cette différenciation soit née en marge du cadre communautaire, il faut en tenir compte dans la révision des traités et c’est avec le Traité d’Amsterdam que le mécanisme de coopération renforcée est consacré. L’intégration différenciée n’est donc pas nouvelle en 1997, Schengen ou l’UEM étant des « coopérations renforcées avant l’heure », mais elle n’est solennellement possible dans le cadre communautaire qu’avec le Traité d’Amsterdam[45]. Cette formalisation de la différenciation permet dès lors de souligner une hétérogénéité des États membres déjà présente en dehors des traités. Avec le Traité d’Amsterdam, la différenciation n’a plus besoin de naître en dehors du cadre communautaire, elle peut apparaître en son sein et être contrôlée.

La communautarisation de la différentiation déjà créée d’une part, et la possibilité d’en constituer de nouvelles d’autre part, permet de faire relever la pratique de la différenciation du domaine communautaire. Le parti pris par le Traité d’Amsterdam est donc fort, et cela à deux égards. La différenciation est désormais prévue par les traités et encadrée par ces derniers, et cet encadrement se révèle indispensable pour rester à un niveau acceptable de différenciation. Il faut concilier la volonté d’approfondir l’intégration avec un degré tolérable de différenciation dans l’ensemble l’Union, et surtout éviter une fragmentation de cette dernière. Le système des coopérations renforcées sera par la suite réformé par le Traité de Nice, puis par le Traité de Lisbonne[46] aux articles 329 et suivants du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne[47]. (TFUE). La procédure de recours aux coopérations renforcées nécessite en amont une demande formulée par les États concernés dont le nombre minimal doit être de neuf États membres[48] et pour laquelle une autorisation de la part des institutions est nécessaire. Outre le fait que, les coopérations renforcées ne peuvent être utilisées dans des domaines qui ne relèvent qu’exclusivement de la compétence de l’UE[49], une obligation d’ouverture demeure et chaque État membre qui souhaite rejoindre la coopération renforcée doit pouvoir le faire. À ce jour, il est possible de dénombrer quelques coopérations renforcées. Schengen et l’UEM s’étant construite au pourtour de l’UE et en dehors du mécanisme des coopérations renforcées, elles ne peuvent être considérées comme telles. Aussi, la première véritablement mise en place sera celle dans le domaine de la loi applicable au divorce et à la séparation de corps[50], elle sera suivie de la coopération renforcée dans le domaine de la création d’une protection par brevet unitaire[51]. D’autres sont à venir en matière de taxation sur les transactions financières[52] et à propos de la création d’un parquet européen[53]. Il convient de noter que ni les dispositions transitoires des traités d’adhésion, ni le développement des coopérations renforcées n’ont provoqué le morcellement de l’Union qui était craint, même si l’idée initiale du projet européen, qui se voulait d’avancer tous d’un même pas, a été bousculée par ces dernières.

Enfin, la troisième manifestation juridique de la différenciation à noter est celle des clauses de « non-participation ». Ces dernières permettent aux États, s’ils souhaitent ne pas se joindre aux autres dans un domaine particulier de la politique de l’UE, de ne pas y participer. Elles permettent d’éviter les impasses politiques sans pour autant avoir recours aux coopérations renforcées. Ces clauses, dont le détail sera davantage analysé en troisième partie, ont fait leur apparition notamment sous l’impulsion du Royaume-Uni, qui en est l’utilisateur majeur, et elles ont, quant à elle, fait beaucoup de tort à l’avancée du projet politique européen. Il n’est avec elles plus question d’avancer plus loin, ou de rester temporairement en dehors de certains avancements européens. Elles sont la possibilité pour un État de ne jamais faire partie de l’intégration européenne relativement à des avancées pourtant majeures du projet.

Comme cela a été évoqué précédemment, les modifications territoriales de l’UE — qui jusqu’alors n’étaient que des agrandissements — ont toujours été l’occasion de s’interroger sur la pertinence d’éventuelles réformes de l’Union européenne. Évidemment, la question s’est à chaque fois posée à propos du fonctionnement de l’UE relativement aux incidences institutionnelles, budgétaires, juridiques, conséquentes à une modification des États membres qui la composent. Mais elles sont aussi souvent l’opportunité de s’interroger sur l’avenir de l’UE et de ce qu’il peut être souhaitable pour le projet européen. La crise du Brexit ne fait pas exception à cette mécanique. Comme il s’agit d’une modification du territoire de l’Union — bien que pour une fois il soit question d’une diminution du territoire —, la sortie du Royaume-Uni est un prétexte pour faire un bilan et s’enquérir de la nécessité de réformer l’UE. Aussi, dans ce troisième point, seront étudiées les réflexions qui entourent aujourd’hui la sortie du Royaume-Uni relativement à l’avenir du projet européen, tout particulièrement en considérant l’incidence que cet État a eu sur la construction européenne et la diversification de l’UE.

III. Le Royaume-Uni : catalyseur de la différenciation de l’Union européenne ?

Le Royaume-Uni a fait l’objet d’une récurrente auto-mise à l’écart lors des avancées du projet européen, usant, peut-être parfois trop, des possibilités mises en place par les traités afin d’éviter les blocages de la part de certains États. S’il est bien évident qu’avancer à six, douze ou quinze est moins ardu qu’à 28, la question se pose de savoir si le passage à 27 ne sera pas l’occasion d’une mise au pas de la différenciation européenne.

Il semblerait que la dualité de l’UE ait attiré deux types d’États à devenir membres. Ceux qui voient dans le projet européen une opportunité de développement économique, d’une part, et d’autre part, ceux qui y voient cette même opportunité économique, mais qui demeurent en pratique très attachés au projet politique de l’UE et qui seraient prêts à faire des concessions sur l’économie au profit de l’aspect politique du projet. Or, l’UE, bien qu’étant une organisation internationale d’intégration, n’en reste pas moins, par trop de fois peut-être, perméable à l’influence des gouvernements des États membres qui la composent. Ainsi, le Royaume-Uni semble avoir toujours fait partie de ceux qui aspirent à une union économique au détriment d’une union politique, et s’il a été tout d’abord exclu du projet européen, son inclusion — ou intégration — ultérieure s’est faite très difficilement.

Pourquoi le Royaume-Uni est-il une île au sein du projet politique européen ? Un rappel contextuel paraît nécessaire ici. En effet, ce projet politique européen est avant tout un projet de paix. La réponse à un besoin profond de rétablir l’ordre, la sécurité et l’union sur un continent qui n’a jamais connu que des guerres, dont trois franco-allemandes rien que dans les 80 années qui précèdent la signature du Traité de Paris qui créé la première communauté[54]. Le conflit de la Deuxième Guerre mondiale, dont la violence est multiforme, montrera certes un traumatisme au niveau mondial, mais dont les séquelles demeurent tangibles sur le territoire européen. Cependant, alors que tous ont grandement subi le conflit, le Royaume-Uni est celui des pays européens qui a résisté aux attaques. Si le Royaume-Uni doit lui aussi se reconstruire à la fin du conflit, il a avant tout besoin d’une croissance économique forte pour se rebâtir. Sa condition géographique le place toutefois dans un sentiment différent des États continentaux et l’adhésion à un projet politique dans lequel l’idée européenne est au centre ne s’impose pas à lui.

Par ailleurs, si ces États européens décident que leur avenir est au sein de cette Europe qu’il faut rebâtir, le Royaume-Uni a en revanche un passé colonial prégnant et voit dans les États-Unis, et plus généralement dans les États du Commonwealth, de réels partenaires stratégiques[55]. La proximité géographique est moins évidente, mais l’idée britannique reste bien résumée par cette phrase de Winston Churchill au Général de Gaulle en 1944 par laquelle il précise que « [c]haque fois qu’il nous faudra choisir entre l’Europe et le grand large, nous choisirons toujours le grand large[56]. » Se plaçant à la « croisée de trois mondes : l’Atlantique, le Commonwealth et l’Europe[57] », le Royaume-Uni annonce son indépendance face à une éventuelle union des États européens. Alors que le Traité de Paris ne sera signé qu’en 1951 et ceux de Rome qu’en 1957, le Royaume-Uni préfèrera même tenter de faire une UE à sa façon avec l’Association européenne de libre-échange en 1960 avec quatre pays nordiques plutôt que de s’intéresser au projet européen naissant plus au sud. Mais l’échec de cette association et la mauvaise situation économique du Royaume-Uni ne vont pas mettre longtemps à ce que ce dernier reconsidère sa position au regard des perspectives économiques développées par les Communautés européennes naissantes, et notamment par la CEE.

L’exception britannique au sein de l’UE aura donc un début, une suite et une fin. L’État formulera deux demandes d’entrée dans la communauté : une première en 1961, puis une seconde en 1967. Elles se solderont toutes deux par deux vétos du général de Gaulle. Très américanosceptique, il voyait dans l’adhésion du Royaume-Uni le « cheval de Troie » des États-Unis[58]. Après le départ du président français en 1969[59], le Royaume-Uni adhèrera finalement à la Communauté en 1973. La question du fameux « rabais britannique[60] » sur le budget européen se pose pourtant dès l’année suivante et son engouement national sera l’objet d’un enjeu électoral pour le Labour Party, parti déjà très divisé sur l’appartenance européenne du Royaume-Uni. Le gouvernement britannique, peu importe son orientation politique, commence donc à revendiquer des aménagements au niveau européen dès l’année suivante et ces revendications sont, sans surprise, de nature économique, à l’effigie de la vision que le Royaume-Uni entend prêter à l’UE. La phrase « I want my money back » prononcée par Margareth Thatcher le 30 novembre 1979 sera le symbole de cette protestation en faveur d’une exception britannique au sein de l’UE. Le souhait de voir baisser la contribution du Royaume-Uni en comparaison à ses voisins de taille similaire sera exaucé en 1984, face à l’inflexibilité du gouvernement n’ayant pas hésité à bloquer la progression de la construction européenne pour obtenir gain de cause. Le Royaume-Uni s’est, par ailleurs, toujours opposé à ce que soient nommés à la tête de la Commission des présidents profondément européanistes[61]. Or, la Commission joue un rôle essentiel dans la préparation puis dans l’exécution de la politique européenne, et elle est de loin l’organe le plus intégré de l’UE, chaque commissaire étant chargé d’une politique spécifique, en toute indépendance de son État de nationalité[62]. Tout cela est sans compter qu’en 1985 et 1988, de nouvelles mises en marge de l’île britannique sont à noter en ce qu’elle ne souhaite ni participer à Schengen, ni à la monnaie unique, ou encore les incursions récurrentes du Royaume-Uni dans les tentatives de politiques sociales européennes. En somme, le Royaume-Uni a su repousser son acception à ce qui fait que l’UE est ce qu’elle est : libre circulation des personnes, monnaie unique, idée commune et ce, notamment grâce à la différenciation. Ce sont particulièrement les clauses de non-participation évoquées plus en amont qui ont permis, entre autres, au Royaume-Uni de rester dans une UE à la carte. Le cas le plus flagrant sera celui de l’UEM puisque la majorité des États membres de l’Union européenne ont adopté l’euro ou devront l’adopter. Or, à ce jour, sept pays de l’UE n’utilisent pas encore la monnaie unique, et seuls le Danemark et le Royaume-Uni n’y sont pas obligés par les traités. Cette option de non-participation britannique a été décidée lors des négociations relatives au Traité de Maastricht en 1992 et est prévue par le Protocole no 15 sur certaines dispositions relatives au Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord qui souligne que « le Royaume-Uni n’est pas tenu et n’a pas pris l’engagement de passer à la troisième phase de [l’UEM] sans décision distincte en ce sens de son gouvernement et de son parlement[63] ». La non-participation a été également utilisée pour rester en dehors de l’Acquis de Schengen[64], et plus généralement de toute la politique migratoire européenne[65], mais également par le Royaume-Uni et la Pologne concernant la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne[66]. Le Protocole 30 sur l’application de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne à la Pologne et au Royaume-Uni[67] prévoit en effet a priori une sorte de non-application de la Charte à leurs endroits[68]. Outre le fait que le Royaume-Uni ne fasse pas partie de Schengen ni de l’UEM, il convient de noter que celui-ci n’a pas non plus pris part aux coopérations renforcées qui ne présentent pas d’intérêt économique immédiat. Le Royaume-Uni a d’ailleurs introduit un recours en annulation contre la décision du Conseil, du 22 janvier 2013, autorisant une coopération renforcée dans le domaine de la taxe sur les transactions financières[69], tentant par là même d’y mettre un coup d’arrêt.

Sans préjudice du portrait de cette situation, le Royaume-Uni n’a pas été le seul à utiliser ces options de non-participation européenne. Le Danemark, la Pologne et l’Irlande ont eux aussi bénéficié d’un certain nombre d’exceptions ou d’exemptions de participation au projet européen[70]. Il n’en demeure pas moins qu’au regard de l’historique de la construction européenne, l’entrée du Royaume-Uni dans l’Union a donné une nouvelle visibilité à la face économique du projet européen, au détriment de sa face politique. La politique nationale britannique a toujours été allergique à l’idée fédérale européenne et ne s’en est jamais cachée. Grand détracteur de l’intégration européenne quelle qu’en soit la manifestation, le Royaume-Uni a toujours entendu se « servir » dans ce que l’UE peut apporter, laissant de côté ce qui ne l’intéressait pas. Et si, une fois encore, le Royaume-Uni n’est pas le seul à avoir exigé un acclimatement au projet européen, c’est la recherche de visibilité de sa revendication de la différence qui a marqué les esprits[71]. Le Royaume-Uni ne s’est, à chaque fois, pas seulement contenté d’exiger un régime particulier, ou une exclusion des politiques européennes, il a toujours tenu à afficher sa différence et à clamer publiquement son besoin de distinction desdites politiques européennes. Puisque la modification des frontières est, de façon rituelle, une occasion de repenser le projet européen et de réfléchir au « nouveau souffle à donner à l’Union européenne », la sortie du Royaume-Uni est donc, à de multiples égards, le prétexte de s’interroger sur l’avenir de l’Europe[72].

Le Brexit : l’occasion de repenser l’Europe. La modification territoriale de l’UE que constituerait le retrait du Royaume-Uni est en effet devenue le symbole de cette recherche de réforme de l’Union. Ce choix s’est porté sur le Brexit non seulement parce que, à l’inverse des autres crises que vit l’UE comme la crise des migrants ou encore la crise économique, il est possible de dater la fin de celle-ci de façon plus ou moins assurée et, parce que la présence du Royaume-Uni dans l’UE a été, comme nous venons de le voir, un catalyseur de la différenciation européenne. Frondeur du projet européen, le départ engagé et imminent du Royaume-Uni fait donc se poser la question quant à savoir quelle Europe voulons-nous désormais ou quelle Europe devrions-nous vouloir? Un premier bilan de l’hétérogénéité et de la différenciation dans l’UE permet de voir qu’actuellement, il existe au sein de l’UE des pays neutres, des pays qui souhaitent une union politique et des pays qui souhaitent une union économique. Mais le Brexit a eu l’avantage de créer une prise de conscience auprès des États et des citoyens européens.

Les citoyens britanniques, les premiers, ont eu à assumer les conséquences de leur vote et à prendre la mesure de leur vote à un moment où beaucoup d’entre eux s’étaient finalement attachés — voire très attachés — à l’idée d’être européen. Là où il semblait être l’expression d’une nation souveraine et unie derrière ce projet de sortie, les suites du vote en faveur du Brexit du 23 juin 2016 se concrétisent chaque jour un peu plus et les Britanniques perçoivent ce que quitter l’Union signifie ou finalement, ne signifie pas. En effet, il convient de rappeler tout d’abord que beaucoup de ceux qui ont voté contre le maintien dans l’UE étaient en réalité de très larges bénéficiaires de subventions européennes[73], probablement sans même le savoir, et qu’après ce vote, la répartition des résultats et les réactions montrent que d’autres Britanniques se sentent ignorés par le reste de leur pays[74]. Qui plus est, a contrario de ce qui avait été annoncé durant la campagne, les fameux « £350 million a week » ne seront pas directement injectés dans le système de santé publique anglais, et ceci bien que très largement dénoncé, semble encore inconcevable pour beaucoup de citoyens anglais[75]. Le Royaume-Uni ne bénéficiera pas non plus d’un statut similaire à la Suisse ou la Norvège, et ne pourra pas obtenir le Brexit tant rêvé[76]. En somme, de la démission de David Cameron[77] à la déroute qui a suivi au sein de son parti[78], en passant par la chute de la livre sterling prolongée et son impact sur l’économie britannique[79], ou encore face à la menace de sécession de certaines régions du pays, les Britanniques ont vu les masques de leurs politiques tomber. Des difficultés persistent puisque si parfois les Britanniques semblent quelque peu regretter l’issue de leur vote, le référendum reste l’expression la plus directe d’un peuple et de sa souveraineté. Un référendum ne peut ainsi, politiquement, pas être remis en question par un nouveau vote et le fait que celui sur le Brexit soit, à beaucoup d’égards, le produit d’une campagne biaisée menée dans un climat de peur avec une multiplication des attentats en Europe n’y change rien. Mais, sans se tromper, un peuple ne pourrait-il pas simplement changer d’avis ?

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À la question de savoir ce qu’est une bonne constitution, Solon demandait « pour quel peuple, à quelle époque ? » et c’est exactement la question qui se pose concernant les conséquences du Brexit sur la différenciation, ainsi que concernant l’avenir de cette différenciation dans la construction européenne. Les variations territoriales ne devraient pas être les seules circonstances susceptibles de renouveler le projet européen. Sans compter qu’elles sont trop souvent le moment où les anciennes discordes resurgissent et ne peuvent alors être le signe de renouveau, elles ne sont surtout pas porteuses d’un vrai projet de fond, qui se désintéresserait des querelles intraétatiques et interétatiques, qui est si essentiel à l’UE aujourd’hui. Que l’on s’interroge sur les besoins d’un projet politique constitutionnaliste, donc vers un modèle fédéral, ou sur un projet plus ambitieux encore d’une véritable supranationalité européenne qui redéfinirait des régions européennes, ou encore sur une Union dans l’Union, il apparaît aujourd’hui important de repenser la répartition des pouvoirs entre citoyens, États et UE.

Le Brexit, en ce qu’il est la victoire d’un repli sur soi, a révélé également les incertitudes subséquentes à ce type de vote, ce type de campagne et, a montré que les opinions n’étaient finalement pas aussi tranchées, la question pas aussi simple. Le symbole est ici très fort, mais il a aussi permis une prise de conscience en vertu de laquelle si la critique est facile à l’égard de l’UE, il n’est pas pour autant évident que nous souhaitons la voir disparaître. Il faut tirer les leçons du Brexit en se souvenant qu’un pays qui ne souhaite pas adhérer au projet européen ne pourra, à terme, y être contraint, et que le risque de la fragmentation est de voir un éclatement du continent européen dont les liens inter-États membres seraient à force trop distendus pour qu’une convergence puisse être un jour observée à nouveau. René Descartes prescrit, dans la deuxième partie de son ouvrage Discours de la méthode (1637), de diviser les difficultés en autant de sous-questions qui se posent, et ce afin de mieux les résoudre, et c’est en quelque sorte le précepte qui a été observé avec l’élaboration des différentes méthodes juridiques de différenciation qui ont pu être énoncées. Les coopérations renforcées ne sont en effet ni plus ni moins qu’une application de cette maxime de la division et elles ont porté leurs fruits. Il faudra ici se souvenir qu’il existait un véritable blocage de la part des États membres quant au traitement de la question migratoire par la CEE. Lui donner accès à ce domaine était vécu comme une perte de souveraineté que les États n’étaient pas prêts à accepter, mais cela n’a pourtant pas empêché la communautarisation de Schengen[80]. Et finalement, plus qu’un dispositif concurrent à l’Europe des douze, Schengen a été « un laboratoire du Marché intérieur » et un « banc d’essai des solutions qui peuvent ensuite être étendues[81] » à l’acquis communautaire. En outre, souvent, les États ont estimé plus opportun de participer à l’adoption d’un acte plutôt que de rester à l’écart et de le voir être rédigé et approuvé par leur alter ego[82]. Il y a donc du positif et du négatif dans les différentes formes de différenciation que permet le droit européen. Les clauses d’adhésion sont nécessaires et peu dangereuses en ce qu’elles sont temporaires. Elles doivent continuer à être utilisées afin de permettre aux États désireux d’appartenir à l’UE de rejoindre les autres États membres qui en ont eu l’occasion avant eux. Les clauses de non-participation devraient être contournées et il serait surtout important de favoriser la communautarisation ultérieure des coopérations renforcées, afin que la différenciation initiale aboutisse en fin de compte à renforcer l’Union.