Les systèmes électoraux dans les pays démocratiques

Massicotte, Louis

doi:https://doi.org/10.7202/1044714ar

Introduction

Les lois qui régissent l’élection des parlements et des présidents sont des ensembles complexes fourmillant de règles d’importance inégale. De toutes ces règles, la plus névralgique est celle qui permet de déterminer qui sortira vainqueur de la compétition : on appelle généralement cette règle le système électoral, ou encore le mode de scrutin.

Les systèmes électoraux constituent une préoccupation ancienne de la science politique. On y voit volontiers une composante essentielle de tout régime politique dans la mesure où on lui prête, parfois avec excès, le pouvoir de configurer le paysage politique d’un pays dans un sens ou dans l’autre[1], de freiner la participation électorale ou au contraire de la stimuler, de conditionner la féminisation des postes électifs, etc. L’analyse comparative dément parfois les généralisations hâtives des uns et des autres.

La diversité des systèmes électoraux existant dans les pays démocratiques était et demeure très grande[2]. Qui croit avoir fait le tour du jardin en ce domaine ne manquera pas de constater que l’imagination politicienne est inépuisable. On cherchera dans ce texte à classer les systèmes existants de façon intelligible et à en décrire le fonctionnement.

1. Trois règles de base, quatre grandes familles

Dans la lignée de travaux antérieurs[3], nous identifions trois règles de base délimitant autant de familles de systèmes : ceux qui reposent sur la pluralité, ceux qui recherchent une majorité absolue et ceux qui visent à procurer aux divers partis en lice une représentation proportionnelle au nombre de voix obtenues. Cette division ternaire est loin d’épuiser le sujet, vu l’existence d’une quatrième famille de systèmes, les formules mixtes, cherchant à combiner la troisième de ces règles avec l’une des deux premières.

1.1 La pluralité

Il y a deux bonnes raisons de présenter en premier lieu le scrutin à la pluralité des voix, appelé dans le monde francophone majoritaire à un tour : c’est historiquement le plus ancien de tous et, pédagogiquement, c’est le plus simple à expliquer et à comprendre. Est élu le candidat qui obtient dans sa circonscription un nombre de voix plus élevé que chacun de ses concurrents individuellement considéré. L’expression anglaise consacrée, first-past-the-post, est éloquente : elle évoque une course de chevaux dont l’un se détache du peloton en fin de parcours pour franchir le fil d’arrivée et décrocher la victoire, reléguant les autres dans l’oubli.

La pluralité est encore utilisée aujourd’hui dans une minorité de pays, comme le Mexique et les Philippines, pour désigner le vainqueur d’une élection présidentielle. Pour l’élection des députés, elle prend habituellement, mais pas toujours, la forme d’un scrutin uninominal : il y a autant de circonscriptions territoriales que de sièges à pourvoir dans l’assemblée et chacune élit un seul député. C’est sous cette forme que le scrutin pluralitaire opère le plus souvent dans le monde démocratique contemporain, avec pour archétypes les États-Unis, la Grande-Bretagne et le Canada[4].

Rien n’empêche cependant que le scrutin soit plurinominal, c’est-à-dire que la règle de pluralité s’applique dans des circonscriptions élisant plusieurs députés. Il est aussi possible que chaque parti présente une liste de candidats et tous les sièges vont à la liste en avance[5] ou encore que les candidats se présentent individuellement, l’électeur dispose d’autant de voix qu’il y a de sièges à pourvoir, et les candidats ayant obtenu le plus de voix sont déclarés élus. Cette dernière modalité permet l’élection éventuelle de candidats appartenant aux partis minoritaires.

Très facile à expliquer et à comprendre dans son principe, le scrutin à la pluralité des voix rend difficile la prédiction de la répartition des sièges lors d’une élection législative[6]. Les sondages menés à l’échelle nationale et régionale, s’ils sont bien faits, permettent d’anticiper la répartition globale des appuis à chaque parti, non le nombre de sièges que chacun obtiendra. Ce système est en effet disproportionnel en ce qu’il n’implique aucune correspondance rigoureuse entre les deux séries de chiffres. La fameuse loi du cube, qui prétendait pouvoir prédire le nombre de sièges de chaque parti sur la seule foi des pourcentages de voix obtenus à l’échelle nationale, s’est révélée valide dans certains contextes seulement. Rien ne garantit en soi qu’un partage 55-45 des voix entre deux partis à l’échelle nationale produise une répartition identique des sièges dans des pays différents. Si, par exemple, les performances des partis sont assez voisines d’une circonscription à l’autre, le parti en avance a de bonnes chances de remporter une très forte majorité de sièges, alors que si les circonscriptions sont délimitées de façon à produire des bastions pour chacun des deux grands partis, comme c’est le cas aux élections législatives américaines, les distorsions seront moindres[7].

Pour anticiper le résultat final, les prévisionnistes recourent généralement à des techniques reposant sur l’approche suivante. Sur la base des résultats par circonscription d’élections antérieures, on répercute dans chacune le mouvement prédit par les sondages à l’échelle nationale et on attribue chaque siège au parti que cette opération place au premier rang. L’application de cette technique devient plus risquée si de nouvelles forces politiques ont fait leur apparition dans l’intervalle. De plus, les partis ont le loisir de concentrer leurs efforts dans les circonscriptions qu’ils jugent « gagnables » tout en délaissant les autres, ce qui signifie qu’en pratique le mouvement des suffrages ne sera pas nécessairement uniforme d’une circonscription à l’autre. D’où les déconvenues récentes de plusieurs prévisionnistes, comme à l’élection canadienne de 2015.

Dans le cas de figure le plus fréquent, le parti ayant la pluralité des voix sur l’ensemble du territoire obtient la majorité ou, à défaut, la pluralité des sièges. Ses partisans y voient une vertu suprême, celle de maximiser les chances d’obtention d’une majorité de sièges par le parti en avance, avantage particulièrement crucial dans le cadre d’un régime parlementaire puisque la survie même du gouvernement dépend de la confiance du parlement. Ses détracteurs notent que les chances des petits partis de décrocher des sièges sont réduites, à moins que leur appui ne soit territorialement concentré. Il peut également arriver que le parti en avance dans le suffrage populaire obtienne moins de sièges que son principal adversaire, soit parce que ses appuis proviennent de circonscriptions surpeuplées, soit parce qu’ils sont concentrés de façon excessive dans quelques circonscriptions. Bien qu’elles soient relativement rares[8], de telles bizarreries soulèvent de sérieux problèmes de légitimité et font les délices des adversaires du système sans pour autant ébranler l’appui au scrutin pluralitaire chez les partis qui en pâtissent, pour ne rien dire de ceux qui en profitent[9].

Peut-on assurer une meilleure représentation aux partis minoritaires dans le cadre d’un système fondé sur la pluralité des voix? C’est l’objectif qu’ont visé au XIX^e siècle trois systèmes, tous praticables seulement dans des circonscriptions à plusieurs sièges. Dans le vote limité, les électeurs ont moins de voix qu’il n’y a de sièges à pourvoir. Un parti minoritaire peut donc espérer décrocher un siège en invitant ses partisans à appuyer un seul candidat. La très grande majorité des membres du Sénat espagnol sont élus selon cette formule[10]. Une modalité particulière de vote limité, appelée vote unique non transférable, donne un seul vote à l’électeur dans une circonscription de plusieurs sièges. Au Japon, elle a longtemps servi à élire la Chambre des représentants, et y subsiste pour l’élection de la plupart des membres de la seconde Chambre. Le vote cumulatif donne des résultats du même ordre en donnant à chaque électeur autant de voix qu’il y a de députés à élire, mais en lui permettant de cumuler ses suffrages, c’est-à-dire de voter plusieurs fois pour le même candidat : en concentrant ses votes sur un seul candidat, la minorité conserve un espoir de succès[11]. On peut voir dans ces trois systèmes des formes primitives de proportionnelle et les rapprocher de certaines modalités de scrutin pluralitaire utilisées en Amérique latine. Par exemple, pour l’élection des membres du Sénat argentin, chaque province compte trois sièges : les deux premiers vont au parti ou à la coalition ayant obtenu le plus de voix dans l’ensemble de la province, et le troisième au parti (ou à la coalition) arrivé au second rang.

1.2 La majorité absolue

Dans un système fondé sur la règle de pluralité, rien ne garantit, s’il y a plus de deux candidats en lice, que l’élu obtiendra plus de voix que l’ensemble de ses concurrents réunis, soit la majorité absolue. Il peut même arriver, lorsque la multiplicité des candidats se conjugue à la fragmentation de l’électorat, que le vainqueur soit appuyé par une proportion si faible des votes que sa légitimité soit vulnérable à la contestation[12]. D’où l’objectif d’une deuxième famille de systèmes, celui d’exiger en principe l’obtention par l’élu d’une telle majorité : s’y côtoient les scrutins majoritaires à deux tours et le vote alternatif.

Les scrutins à deux tours peuvent être utilisés aussi bien pour l’élection d’une seule personne, par exemple un président ou un député de circonscription, ou de plusieurs députés dans la même circonscription[13]. Le nombre de tours de scrutin nécessaires à l’obtention d’une majorité absolue est en principe illimité. Cependant la possibilité très réelle qu’aucun candidat n’obtienne de majorité malgré la multiplication des tours de scrutin, a fait en sorte que l’usage contemporain en limite le nombre à deux.

On note essentiellement deux modalités d’organisation du second tour. L’option majority-runoff prévoit la tenue d’un premier tour de scrutin où l’obtention d’une majorité absolue est nécessaire pour être élu. Faute d’une telle majorité, sera tenu quelques semaines plus tard un second tour, un duel (appelé aux États-Unis un runoff) auquel ne pourront participer que les deux candidats arrivés en tête au premier tour. Le vainqueur, forcément, aura plus de 50 % des voix. Cette modalité est aujourd’hui, et de loin, la plus populaire pour les élections présidentielles au suffrage direct.

La France a retenu cette option depuis 1962 pour ses élections présidentielles, mais non pour ses élections législatives, où prévaut plutôt le système dit de majorité-pluralité. La majorité absolue est exigée au premier tour, mais au second, la pluralité suffit. Les partisans des candidats plus faibles sont implicitement invités à reporter leurs voix sur ceux des candidats les plus forts qu’ils préfèrent. Éventuellement, les candidats moins bien placés se désistent entre les deux tours et invitent explicitement leurs partisans à se ranger derrière un autre candidat. La loi française, d’ailleurs, encourage de tels comportements en imposant le retrait obligatoire des candidats qui ont obtenu au premier tour moins de 12½ % des électeurs inscrits[14]. À défaut de décrocher la majorité absolue, l’élu obtiendra une proportion des suffrages assez élevée.

Le scrutin uninominal tend à freiner, sans la bloquer, l’élection de femmes. La France a adopté en 2013 une formule permettant de concilier la recherche d’une majorité parlementaire avec l’objectif d’une représentation paritaire des sexes. Aux élections départementales prévaut le même schéma général qu’aux élections législatives : la majorité absolue est requise au premier tour, alors qu’au second tour la pluralité permettra de départager les candidats ayant franchi la barrière des 12½ %. L’originalité consiste à attribuer à chaque canton deux sièges (scrutin binominal) et à exiger que chaque candidature prenne la forme d’un « binôme » composé d’une femme et d’un homme[15]. Le binôme vainqueur obtient les deux sièges du canton.

Tel qu’il se pratique aujourd’hui, le scrutin à deux tours est devenu un scrutin d’alliances. Le premier tour permet à chaque courant politique de jauger ses appuis, alors qu’au second tour, le tableau est simplifié, facilitant la décision finale.

Le scrutin à tours multiples permet aux intervenants de réfléchir avant de prendre leur décision finale, et, au vu des résultats du premier tour, de le faire de façon mieux informée. Cet avantage est perdu si l’on recourt au vote alternatif (ou préférentiel), plus populaire dans les pays anglophones, notamment en Australie où il régit depuis 1918 les élections à la Chambre des représentants. Dans un souci d’économie, il y a un seul tour de scrutin. Toutefois, les électeurs sont invités à y exprimer un choix plus nuancé, ordinal plutôt que catégorique. Au candidat qu’ils préfèrent, ils donnent leur première préférence, indiquée par le chiffre 1. À celui qu’ils voudraient voir triompher si leur candidat préféré est éliminé, ils donnent leur deuxième préférence, et ainsi de suite. Mais les préférences ne sont pas toutes comptées le soir du scrutin. On ne leur attribue pas non plus un nombre déterminé de « points », dont l’addition déterminerait le vainqueur. On ne dépouille que les premières préférences attribuées à chaque candidat. Si ce décompte attribue plus de la moitié des premières préférences à un candidat, ce dernier est déclaré élu et on ne va pas plus loin. C’est seulement si aucun candidat n’obtient de majorité absolue que les préférences subséquentes entrent en ligne de compte. On élimine le candidat arrivé au dernier rang, on compte les deuxièmes préférences attribuées sur les bulletins de vote exprimés en sa faveur et on transfère ces deuxièmes préférences aux autres candidats, permettant éventuellement à l’un de ceux-ci d’atteindre la majorité absolue. Si ce transfert ne suffit pas à dégager un vainqueur, on élimine à nouveau le candidat en dernière position, on transfère ses préférences subséquentes aux autres candidats demeurés en lice, et ainsi de suite jusqu’à ce que l’un des candidats atteigne la majorité nécessaire. Plus la fragmentation partisane est élevée, plus il faudra de décomptes avant que le résultat ne soit connu[16].

Tout comme les scrutins à tours multiples, le vote alternatif oblige les partis à nouer des alliances et pénalise ceux qui ne veulent ou ne peuvent trouver d’alliés. Ces alliances sont cependant conclues avant même le scrutin, les partis distribuant aux électeurs des cartes « How to vote » attribuant un numéro à chaque candidat[17]. De telles cartes sont d’autant plus utiles si le bulletin doit, pour être valide, comporter un numéro distinct pour chaque candidat, sous peine d’annulation[18].

Ni le scrutin à deux tours ni le vote alternatif ne garantissent que les partis obtiendront un nombre final de sièges proportionnel à leur appui populaire. En fait, il n’est pas aisé de déterminer quel est exactement « l’appui populaire » de chaque parti puisque les électeurs votent souvent deux fois ou expriment des préférences multiples. En France, les politologues utilisent la méthode du « tour décisif » pour quantifier les soutiens de chaque parti à la grandeur du territoire, en additionnant les suffrages exprimés dans les circonscriptions où le premier tour a été décisif et ceux exprimés au second tour dans les autres circonscriptions. En Australie, les préférences sont redistribuées jusqu’à ce que ne subsistent dans chaque circonscription que les candidats des deux partis les plus forts (méthode du Two-party preferred vote). Tout comme dans les scrutins à la pluralité, les partis les plus forts sont habituellement surreprésentés et les petits partis laminés. Les électeurs appuyant ces derniers ont néanmoins la possibilité de peser sur le résultat final, une éventualité exclue par la règle de pluralité. Au second tour comme par le jeu des préférences, les électeurs peuvent modérer la victoire du parti en avance, mais aussi l’accentuer.

1.3 La représentation proportionnelle

Les systèmes électoraux fondés sur la pluralité et sur la majorité absolue ont historiquement précédé l’avènement des partis politiques bien identifiés évoluant à la grandeur du territoire national. La représentation proportionnelle lui est postérieure. Au XIX^e siècle, la totalisation des suffrages exprimés en faveur de chaque parti politique n’était pas l’opération courante et élémentaire qu’elle est devenue aujourd’hui. C’était plutôt une « statistique intéressante » dépourvue de toute valeur légitimatrice, « l’opinion publique » étant ultimement exprimée par le vote au parlement des représentants dûment élus dans chaque circonscription.

La réalité démocratique contemporaine postule au contraire la centralité des partis, quantifie l’appui populaire accordé à tous leurs candidats et tend à donner aux chiffres obtenus valeur légitimatrice. Tout écart entre le nombre d’élus et la proportion des votes obtenue par chaque parti tend à être vu comme une distorsion condamnable de la volonté populaire, surtout lorsqu’il a pour effet de conférer la totalité du pouvoir à un parti qui dans l’ensemble du pays n’a même pas obtenu la majorité des voix, voire parfois la pluralité de ceux-ci. D’où la recherche de systèmes électoraux axés moins sur la représentation de territoires physiques que sur celle des opinions exprimées par les électeurs. Le rôle du député n’est pas primordialement de servir les intérêts de l’ensemble des résidents du territoire qui l’a élu, mais plutôt de refléter l’opinion de ceux qui l’ont appuyé.

Le principe de la représentation proportionnelle est très simple : faire en sorte que tout parti, même petit, obtienne une représentation parlementaire reflétant avec une exactitude mathématique son appui électoral. Une première distinction doit être faite entre les systèmes proportionnels de liste, de très loin les plus fréquemment utilisés, et le vote unique transférable, en vigueur en Irlande.

1.3.1 Les systèmes proportionnels de liste

La mécanique des systèmes proportionnels de liste repose sur l’interaction de cinq variables : les circonscriptions électorales, la technique de répartition, les niveaux territoriaux où s’effectue la répartition, les seuils et le choix des candidats. Nous allons les passer en revue successivement.

Les circonscriptions électorales. Une règle de base s’applique à toutes les proportionnelles (y compris au vote unique transférable) : elles nécessitent des circonscriptions à plusieurs sièges puisqu’il est impossible de partager un seul siège entre plusieurs partis. Ces circonscriptions sont donc bien plus vastes que ne le seraient des circonscriptions uninominales. En général, on les fait coïncider avec les découpages administratifs existants. En Espagne, par exemple, chacune des 50 provinces et les enclaves africaines de Ceuta et de Melilla font office de circonscriptions. Comme il y a 350 députés à élire, le nombre moyen de sièges par circonscription (en anglais : district magnitude) est de 6,7. Plus ce chiffre est bas, moins la proportionnalité sera élevée. Elle sera d’autant plus parfaite que la « magnitude » est élevée, comme en Israël, où les 120 députés sont élus dans le cadre d’une seule circonscription nationale, aux Pays-Bas et en Slovaquie.
La technique de répartition. Il existe plusieurs modes de calcul permettant de répartir, au sein de chaque circonscription, les sièges à pourvoir. On distingue habituellement deux options : le principe du plus fort reste, fondé sur l’utilisation d’un quotient, et celui de la plus forte moyenne, nécessitant l’utilisation de diviseurs.

Le principe du plus fort reste (PFR) nécessite d’abord la division par un quotient des voix obtenues par chaque parti, ce qui permet d’attribuer d’emblée un certain nombre de sièges. Les sièges non attribués à la suite de cette opération vont ensuite à ceux des partis auxquels la division a donné les quantités restantes les plus élevées. Entre en jeu ici un raffinement touchant au calcul du quotient lui-même. Celui-ci résulte normalement de la division du nombre total de voix par le nombre total de sièges à pourvoir : un tel quotient est dit de Hare et son utilisation permet de qualifier la technique PFR-Hare. Il est également possible de diviser le nombre total de voix par le nombre des sièges à pourvoir augmenté d’une unité : un tel quotient est dit de Droop, et on parle de la technique PFR-Droop s’il est utilisé[19]. Son emploi permet de réduire le nombre de sièges non attribués après division par le quotient, ce qui a pour effet d’atténuer légèrement la proportionnalité du résultat.

Le principe de la plus forte moyenne (PFM) consiste à diviser successivement le nombre de votes de chaque parti par une série consécutive de diviseurs : chaque siège va au parti qui a obtenu la moyenne de votes par siège la plus élevée. Ce principe a engendré trois modalités différentes. La plus ancienne et la plus largement répandue est la technique D’Hondt, où les sièges de chaque parti sont divisés successivement par 1, 2, 3 … etc. De plus en plus de pays utilisent plutôt la technique de Sainte-Laguë, où les diviseurs sont les nombres impairs (1, 3, 5… etc.). Entre les deux, les Scandinaves utilisent la technique de Sainte-Laguë modifiée, qui diffère de la précédente en ce que le premier diviseur est 1,4 au lieu de 1, ce qui a pour effet de pénaliser les petits partis.

De façon générale, les études empiriques ont établi que Sainte-Laguë tend à produire les résultats les plus parfaitement proportionnels, alors que D’Hondt a pour effet d’avantager légèrement les partis les plus forts. La technique de Sainte-Laguë modifiée donne des résultats intermédiaires entre les deux techniques précédentes, alors que la technique du plus fort reste (Hare ou Droop) tend à avantager les partis les plus faibles. Ces tendances sont d’autant plus prononcées que le nombre de sièges dans la circonscription est peu élevé. Appliquées en revanche à une circonscription de 100 sièges, ces techniques tendent à produire des résultats presque identiques.

Les exemples indiqués dans les tableaux 1 et 2 illustrent les modes de calcul que l’on vient de décrire. Existent maintenant et fort heureusement des logiciels, disponibles sur Internet, qui facilitent ces calculs[20].

Tableau 1

**Répartition des sièges selon les trois techniques fondées sur le principe de la plus forte moyenne (PFM)**

Tableau 2

**Répartition des sièges selon les deux techniques fondées sur le principe du plus fort reste (PFR)**

Les niveaux territoriaux de répartition. À moins que tout le pays ne forme qu’une seule circonscription électorale, l’attribution des sièges se fait au sein de chaque circonscription territoriale. Toutefois, la plupart du temps dans le but de réduire les distorsions enregistrées à ce niveau, plusieurs pays ajoutent un deuxième niveau de répartition, régional ou national. L’Autriche en a même trois.

La répartition des sièges au niveau supérieur peut s’effectuer de plusieurs façons. La première modalité, de plus en plus populaire, consiste à utiliser le niveau national comme un instrument permettant de corriger les distorsions engendrées au niveau local par l’utilisation de petites circonscriptions. Par exemple, la Suède est divisée en 28 circonscriptions locales élisant au total 310 députés. Au niveau national, 39 sièges sont réservés à la correction des distorsions produites au niveau local, qui s’effectue ainsi. Dans un premier temps, le nombre total de sièges, soit 349 (310 + 39) est réparti fictivement entre les partis comme si tout le pays ne formait qu’une seule circonscription. Les résultats de cette opération sont mis en regard de la répartition des 310 sièges de circonscription. Les partis qui ont obtenu moins de sièges au niveau local que ne leur en a attribué le calcul national reçoivent la différence sous forme de sièges supplémentaires nationaux. Cette opération bénéficie aux petits partis et permet une représentation plus proportionnelle.

Une deuxième modalité requiert la totalisation au niveau national des quantités de voix restantes dans chaque circonscription après division par le quotient. Les sièges non attribués dans les circonscriptions sont également totalisés au niveau national et répartis en proportion des voix restantes inutilisées. Ce procédé avantage les petits partis en leur permettant de surmonter le gaspillage engendré par la dispersion de leur vote dans les circonscriptions locales. Auparavant utilisé en République tchèque, il a disparu en 2002[21].

Il est également possible, comme le faisait la Pologne jusqu’en 2001, d’avoir deux niveaux territoriaux de représentation et d’y répartir les sièges indépendamment et de façon proportionnelle[22].

L’existence de niveaux territoriaux multiples vise à réduire les distorsions et en pratique tend à le faire, à moins que des seuils de représentation élevés n’empêchent les petits partis d’obtenir des sièges nationaux. Dans ce cas de figure, le niveau supérieur, loin de compenser les petits partis, a pour effet de conférer une prime aux plus grands.
Les seuils. Ceci nous amène à parler d’une quatrième variable des systèmes proportionnels de liste, soit l’existence dans la plupart des systèmes proportionnels de seuils d’exclusion explicites. Les politiciens qui adhèrent au principe de la proportionnalité, hésitent souvent en pratique à l’appliquer dans sa plénitude. On l’a vu, il existe dans les systèmes proportionnels toutes sortes de mécanismes subtils permettant de donner un léger coup de pouce aux grands partis au détriment des petits : on peut par exemple, comme en Espagne, utiliser la technique D’Hondt et l’appliquer dans le cadre de petites circonscriptions, avec des conséquences potentiellement dévastatrices pour les petites formations. On parle alors de « seuils implicites ». On peut arriver au même résultat de façon plus franche en exigeant explicitement dans la loi que les partis obtiennent un nombre déterminé de suffrages pour obtenir une représentation parlementaire. Ce nombre est appelé un « seuil légal ».

Le mieux connu des seuils existe en Allemagne. Il exige des partis l’obtention de 5 % des voix à l’échelle nationale et n’est levé que pour les partis ayant obtenu trois sièges de circonscription. Bien que les chiffres varient d’un système proportionnel à l’autre, les seuils tendent à se multiplier. La palme de la sévérité appartient à la Turquie, avec 10 % des voix. À l’inverse, le Portugal et la Finlande n’imposent aucun seuil légal de représentation.

Toute barrière de ce type comporte une certaine dose d’arbitraire qui la rend vulnérable à la contestation politique, ou même judiciaire dans les pays qui vivent en régime de contrôle de la constitutionnalité des lois. En portant successivement le seuil en vigueur de 1 % à 1,5 % en 1992, puis à 2 % en 2003 et enfin à 3.25 % en 2014, les législateurs israéliens ont implicitement reconnu qu’aucun chiffre n’est magique. En Allemagne, les seuils existant pour les élections locales et européennes n’ont pas survécu à leur contestation devant la justice constitutionnelle.

Les effets des seuils sont imprévisibles et varient fortement d’une élection à l’autre. Lors de l’élection allemande de 1972, les voix accordées aux partis ayant raté le seuil atteignaient à peine 1 % du total. En 2013 par contre, les libéraux du FDP (4,8 %), l’AfD (4,7 %), les Pirates (2,2 %), le NPD (1,3 %), les Freie Wähler (1 %) et divers micropartis ont tous raté le seuil, et donc au total près de 16 % des électeurs ont été privés de représentation. Jamais les effets du seuil n’avaient été aussi dévastateurs. À l’élection turque de 2002, le seuil a exclu des partis représentant 46 % des votes valides.
Le choix des élus. On caricature à peine en disant que les systèmes pluralitaires et majoritaires ont pour résultat l’élection d’une personne, alors qu’en proportionnelle on répartit des sièges. Soucieux avant tout d’exactitude mathématique dans la représentation des partis, les partisans de la proportionnelle sont moins sensibles à la volonté des électeurs d’avoir voix au chapitre lors de la désignation des élus. C’est ce qu’on peut conclure de la prépondérance actuelle du système de la liste bloquée, selon lequel les candidats sont élus dans l’ordre arrêté préalablement par le parti, sans que les électeurs puissent contester cet ordre autrement qu’en votant pour un autre parti. Ce système existe notamment en Espagne, au Portugal et en Afrique du Sud. Cependant, d’autres systèmes proportionnels permettent aux électeurs de modifier l’ordre d’élection décidé par le parti en exprimant des préférences individuelles en faveur de certains candidats sur la liste qu’ils appuient. Par exemple, les électeurs finlandais marquent leur bulletin au nom d’un candidat et ce vote est implicitement un vote pour le parti de ce candidat. Ces préférences peuvent à l’occasion accroître les chances de succès des candidats en faveur desquels elles ont été exprimées, bien que la chose soit rare. La liberté des électeurs atteint son sommet en Suisse avec la pratique du panachage, qui leur alloue autant de votes qu’il y a de sièges à pourvoir et leur permet de distribuer ces votes aux candidats, sans égard à l’étiquette sous laquelle ils se présentent.

1.3.2 Le vote unique transférable

Le reproche le plus couramment adressé à la proportionnelle au scrutin de liste est le peu de liberté qu’elle accorde aux électeurs. Pour ceux que préoccupe fortement la liberté de choix de l’électeur dans la désignation des députés, le vote unique transférable (Single Transferable Vote ou STV) fait figure de panacée. Tout comme dans les systèmes de liste, les députés sont élus dans le cadre de circonscriptions plurinominales, mais il n’y a pas de listes de parti. Les noms des candidats figurent sur un bulletin de vote sur lequel les votants exprimeront à leur endroit des préférences séquentielles comme dans le vote alternatif, sans égard aux lignes de parti, ce qui en fait une forme de panachage.

Après la clôture du vote, on fait le décompte des premières préférences exprimées sur chaque bulletin. Un quotient Droop est calculé pour la circonscription. Si les premières préférences attribuées à un candidat atteignent ou dépassent le quotient, ce candidat est déclaré élu. Les votes de surplus de ce candidat, c’est-à-dire les votes qu’il a obtenus en sus du quotient, sont transférés aux autres candidats en fonction des deuxièmes préférences exprimées sur l’ensemble des bulletins en faveur de ce candidat. Si les surplus de tous les candidats élus ont été ainsi transférés et qu’il reste encore des sièges à attribuer, on élimine le candidat le plus faible et on transfère aux autres candidats non encore élus les deuxièmes préférences qui sont inscrites sur ses bulletins, jusqu’à ce que tous les sièges aient été pourvus. Ces calculs ont pour effet de retarder la proclamation du résultat final : aux élections irlandaises de 2016, le scrutin a eu lieu le 26 février et il a fallu attendre au 3 mars pour que tous les transferts de votes aient été complétés. En Australie, 33 jours ont été nécessaires en 2016 pour connaître l’identité des sénateurs, élus à raison de 12 par État.

Dans l’univers anglo-américain, le vote unique transférable a longtemps été la forme de proportionnelle la plus fréquemment mise de l’avant[23]. Ainsi il fut introduit pour élire une partie des assemblées législatives du Manitoba et de l’Alberta durant les années vingt, pour y être aboli trente ans plus tard. Il a été proposé sans succès en Colombie-Britannique. Il ne s’est implanté de façon durable qu’en Irlande et dans l’île de Malte[24] ainsi qu’en Australie pour l’élection du Sénat et des Conseils législatifs de certains États. Il y renforce le rôle modérateur des secondes chambres en assurant le plus souvent que ni le gouvernement ni l’opposition n’y détiennent la majorité. La séduction qu’il exerce tient à la grande liberté conférée à l’électeur dans l’expression de ses préférences. Comme en pratique plus de 98 % des électeurs australiens aux élections sénatoriales choisissent d’accepter l’ordre de préférence imposé à l’avance par les partis plutôt que de numéroter les candidats eux-mêmes, on peut se demander si cette liberté est réellement importante à leurs yeux.

1.3.3 Les systèmes mixtes

Le débat sur les mérites respectifs des systèmes que l’on vient de décrire sommairement se poursuit toujours, ce qui laisse penser qu’aucun n’est parfait. C’est ce qui a amené certains pays à rechercher un système « idéal » incorporant à la fois les principes de majorité ou de pluralité et le principe proportionnel. On appelle systèmes mixtes les formules de ce type[25].

Jusqu’aux années quatre-vingt-dix, la plupart des tentatives en ce sens avaient donné des résultats peu convaincants. Presque tous les systèmes mixtes avaient été mis au rancart après quelques années d’usage. Certains, comme les fameux apparentements français de 1951, avaient été dénoncés comme des manipulations sordides visant à prolonger l’existence de gouvernements discrédités[26]. Néanmoins, les formules mixtes se sont multipliées durant le dernier quart de siècle.

Dans le but de jeter un peu de clarté dans le foisonnement des formules mixtes, nous avons proposé une typologie[27]. Partant du principe qu’il existe plusieurs façons de combiner les principes majoritaire (pluralité et majorité) et proportionnel, nous avons identifié trois modalités de base.

Une première modalité, dite de coexistence, consiste à appliquer la proportionnelle dans une partie du territoire national et un système pluralitaire ou majoritaire dans les autres parties. Le Sénat français, élu au suffrage indirect, constitue un bon exemple. Dans les départements élisant un ou deux sénateurs, l’élection est acquise au scrutin majoritaire à deux tours, la pluralité s’appliquant au second tour. Dans les départements élisant trois sénateurs ou plus, s’applique la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne (D’Hondt). Selon les chiffres les plus récents, le poids respectif des deux groupes d’élus est de 168 et de 180[28].

Le Japon offre l’exemple le plus durable d’une deuxième modalité, appelée superposition ou parallèle. Y existent à la grandeur du pays deux niveaux de représentation territoriale, le scrutin pluralitaire ou majoritaire prévalant au niveau local, et la proportionnelle au niveau régional ou national. La Chambre des représentants compte actuellement 475 membres : 295 sont élus à la pluralité dans des circonscriptions uninominales et 180 le sont à la proportionnelle de liste dans le cadre de 11 circonscriptions régionales plus vastes. Les deux niveaux d’élection ne sont pas connectés, les résultats de l’un n’étant pas affectés par les résultats de l’autre.

C’est précisément ce dernier point qui permet de distinguer une troisième modalité, corrective ou compensatoire, où les sièges de liste proportionnels sont distribués de façon à rectifier les inégalités produites par l’élection au scrutin majoritaire, et à produire une assemblée où chaque parti obtiendra une représentation conforme à son appui populaire. Un tel système est mixte par son mode opératoire, mais proportionnel dans les résultats qu’il produit. C’est le type de système mixte qui s’est avéré le plus durable, notamment parce qu’il fonctionne en Allemagne depuis 1949. Le Bundestag compte actuellement 299 circonscriptions élisant chacune un député à la pluralité des voix. S’y ajoutent 299 sièges de liste répartis de façon à établir une proportionnalité complète, à tout le moins pour les partis qui réussissent à franchir la barrière des 5 %. Les électeurs disposent de deux votes, un pour un candidat de circonscription et un pour une liste de parti. La répartition des sièges s’effectue sur la base d’un calcul fictif effectué à l’échelle nationale attribuant 598 sièges (299 + 299) selon la technique de Sainte-Laguë. Les résultats de ce calcul sont mis en regard de la répartition des 299 sièges de circonscription et les sièges de liste sont décernés de façon à ce que le résultat global reflète exactement l’appui populaire de chaque parti. Peuvent s’ajouter des sièges en surnombre et des sièges compensatoires supplémentaires qui porteront le nombre final de sièges bien au-delà de 598[29].

Longtemps le système allemand a fait figure d’exception, mais l’adoption par la Nouvelle-Zélande en 1993 d’une formule, dite Mixed-Member Proportional (MMP), étroitement inspirée du système allemand, l’a mis en vogue à l’échelle internationale. Des variantes en ont été adoptées quelques années plus tard pour l’élection des assemblées écossaise, galloise et londonienne, et proposées, mais sans succès, au Canada et dans plusieurs provinces[30].

La volonté des politiciens de concilier à tout prix la proportionnalité du résultat avec l’obtention garantie d’une majorité parlementaire a engendré une sous-famille de systèmes[31] dont la plus récente loi électorale italienne, adoptée en mai 2015 et destinée à entrer en vigueur l’année suivante, constitue le dernier produit en date. Surnommée Italicum, elle prévoit deux tours de scrutin et permet à l’électeur de voter pour un parti, tout en indiquant des préférences pour au plus deux des candidats sur sa liste[32]. Son essence est de prévoir que le parti gagnant à l’échelle nationale recevra automatiquement 340 des 617 sièges, soit une confortable majorité parlementaire, et que les autres partis, pour peu qu’ils aient obtenu 3 % du vote national, se partageront les 277 restants à la proportionnelle. Au premier tour de scrutin, cette prime n’est octroyée à un parti que s’il réussit à obtenir 40 % des votes valides à l’échelle nationale. Si ce score n’est pas atteint, un second tour de scrutin aura lieu deux semaines plus tard, mais il opposera uniquement les deux partis arrivés en tête au premier tour (un runoff). Le vainqueur de ce duel encaissera la prime majoritaire et tous les autres partis ayant obtenu plus de 3 % du vote se partageront à la proportionnelle les sièges restants, sur la base de leur performance au premier tour de scrutin. Les sièges obtenus sur la foi du résultat national par le parti vainqueur et par tous ses concurrents seront à leur tour réalloués entre 100 circonscriptions locales comptant entre 3 et 9 sièges[33]. Cette formule alambiquée n’a pas trouvé grâce devant les juges de la Cour constitutionnelle italienne, qui en ont invalidé une grande partie en janvier 2017[34].

Le souci de dégager une majorité dans le cadre d’un système proportionnel a inspiré deux systèmes de création relativement récente en France. Les élections municipales dans les communes de 1 000 habitants ou plus (avant 2013 : 3 500 habitants) sont régies par la formule suivante : la moitié des sièges à pourvoir est attribuée à la liste qui a obtenu la majorité absolue au premier tour (ou la pluralité au second tour), alors que l’autre moitié est partagée entre toutes les listes (y compris la liste en avance) à la proportionnelle. Ce système a été introduit en 1982. Pour les élections régionales prévaut, depuis 2004, un système décrit comme un scrutin proportionnel à deux tours, mais qui comporte une importante prime majoritaire (25 %) pour la liste en avance. Si une liste obtient la majorité absolue au premier tour, les sièges sont répartis en proportion des suffrages exprimés. Dans le cas contraire, ne peuvent se présenter au second tour que les listes ayant obtenu au moins 10 % des suffrages exprimés. La liste en avance obtient automatiquement le quart des sièges à pourvoir. Les autres sièges sont répartis proportionnellement entre toutes les listes (y compris la liste en avance) ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés.

2. Un seul système pour tous les niveaux d’élection?

Notre article porte surtout sur les systèmes électoraux utilisés à l’échelle nationale, mais la question vaut la peine d’être posée : est-il possible, dans un même pays, que des modes de scrutin différents du système national soient utilisés pour d’autres élections, celles de la seconde chambre ou encore les élections locales ou régionales? Le lecteur français informé sait d’instinct que la réponse est positive. On a déjà noté que les modalités du scrutin à deux tours diffèrent selon qu’il s’agit d’élections présidentielles ou législatives, et qu’une formule mixte régit l’élection des sénateurs. Pour l’élection des représentants de la France au Parlement européen, on utilise la proportionnelle à la plus forte moyenne dans le cadre de huit circonscriptions, les sièges obtenus par les partis dans chacune étant subséquemment réalloués aux sections régionales qui y sont incluses. Les systèmes en vigueur aux élections municipales et régionales sont décrits sommairement au paragraphe précédent.

La France est loin d’être le seul pays à connaître une telle profusion. Si le scrutin à la pluralité, sous forme uninominale, régit toujours les élections législatives britanniques, et sous forme plurinominale la plupart des élections locales anglaises, une formule mixte compensatoire existe pour l’élection du Parlement écossais, de l’Assemblée nationale galloise et de l’Assemblée du Grand Londres, alors que pour les élections européennes on utilise la proportionnelle de liste dans le cadre de régions. Le système du vote unique transférable régit en Écosse les élections locales et en Irlande du Nord l’élection de l’Assemblée, les élections européennes et les élections locales.

D’autres pays sont moins enclins à l’innovation et à l’expérimentation. Ainsi, le Canada utilise le scrutin à la pluralité des voix à tous les niveaux d’élection[35].

3. Critères de choix

Sur la base de quel critère unique peut-on choisir un système électoral? La réponse est essentiellement politique, et au vu du foisonnement des formules en vigueur, pour ne rien dire des autres systèmes possibles, on devine qu’elle est loin de s’imposer d’emblée[36].

Il est légitime de penser que la question se pose différemment selon que l’on parle d’élections législatives ou présidentielles. Pour ces dernières, où il n’y a par définition qu’un seul élu, une formule l’emporte très clairement à l’heure actuelle sur sa seule concurrente logique, et c’est l’exigence d’une majorité absolue. Cette domination est le fruit d’une longue évolution historique. La pluralité, auparavant largement répandue, a constamment retraité au profit du scrutin à la majorité, dont la variante majority-runoff, depuis son adoption par la France en 1962, ne cesse de faire des adeptes dans les pays qui élisent leur président au suffrage universel. Tout se passe comme si l’obtention obligatoire d’une majorité absolue était devenue un critère essentiel en garantissait une plus grande légitimité au détenteur du premier poste électif du pays.

Pour les élections législatives, en revanche, le tableau est beaucoup plus complexe et la liste des critères à prendre en considération n’a fait que s’allonger. Le débat traditionnel opposait deux grands impératifs classiques et contradictoires qui n’ont rien perdu de leur pertinence : « gouvernement stable » et « représentation juste ». Au fil des ans, la discussion s’est enrichie considérablement.

Les partisans du scrutin uninominal, par exemple, insistent beaucoup sur la préservation d’un lien plus étroit entre l’élu et ses commettants, qu’exclurait l’existence de vastes circonscriptions élisant plusieurs députés. Ils avancent aussi qu’un scrutin majoritaire, en favorisant l’obtention d’une majorité par un parti, permet aux électeurs de désigner directement le gouvernement, alors que dans une assemblée plus fragmentée, celui-ci résultera de négociations postélectorales entre dirigeants de parti. À leurs yeux, la simplicité opérationnelle des systèmes pluralitaires et majoritaires constitue en soi une vertu qui devrait constituer un critère à considérer.

Les partisans de la proportionnelle avancent que celle-ci favorise un taux de participation électorale élevée parce que « chaque vote compte », alors qu’en scrutin majoritaire les circonscriptions acquises d’avance à un parti constituent une incitation permanente à l’abstention. Ils croient aussi que la proportionnelle s’impose dans des sociétés très fragmentées parce qu’elle favorise l’inclusion du plus large éventail de partis possible pour l’obtention d’une majorité. Beaucoup de partisans de la proportionnelle insistent aussi sur la nécessité pour les électeurs d’avoir davantage voix au chapitre de la désignation des députés qui occuperont les sièges décernés aux partis, ce que ne permettent ni les listes bloquées, ni le scrutin uninominal, qui obligent l’électeur à avaliser sans discussion le ou les choix effectués par les partis.

D’autres s’en prennent aux choix « catégoriques » que la plupart des systèmes existants contraignent les électeurs d’effectuer et voudraient généraliser l’expression de choix « ordinaux » sous forme de préférences permettant à chacun de moduler ses choix, comme le permettent le vote alternatif et le vote unique transférable.

Le débat a été renouvelé depuis les années soixante-dix par la revendication féministe de la parité des sexes dans les assemblées. En effet, aux yeux de plusieurs, la juste représentation ne se limite pas à l’exacte reproduction des rapports de force partisans ou territoriaux. Cette revendication va dans le sens de régimes proportionnels plutôt que majoritaires, même si ces derniers peuvent réaliser l’idéal paritaire, comme le système départemental français le suggère. Les assemblées élues à la proportionnelle comptent une proportion en moyenne plus élevée de femmes parce que chaque parti s’efforce en principe de constituer une équipe de candidats représentative au lieu d’opter pour l’unique candidat « idéal », soit un homme. On souligne aussi la nécessité pour l’État d’imposer aux partis politiques des règles impératives ou, à défaut, des mesures incitatives dans le choix de leurs candidats et de leurs candidates, chacun étant conscient que la proportionnelle à elle seule ne suffit pas nécessairement à assurer une représentation féminine adéquate.

On pourrait ajouter à cette liste l’exigence d’uniformité territoriale, dans la mesure où l’existence de systèmes différents pour l’élection d’une même assemblée ouvre la voie à des combines permettant à un parti d’imposer la règle de majorité dans ses bastions et la proportionnelle dans ses « terres de mission ». Le critère de stabilité dans le temps peut également être considéré, pas nécessairement pour interdire toute réforme, mais certainement pour proscrire la succession rapide de systèmes circonstanciels qui a pour effet, pour reprendre le cliché consacré, de « nourrir le cynisme », d’incruster dans l’opinion et dans les décideurs l’idée que la principale vertu d’un système est de satisfaire l’intérêt de la majorité sortante, quelle qu’elle soit.

Ajoutons que ces critères peuvent à leur tour être soumis à un examen critique. Par exemple, Arend Lijphart a beaucoup renouvelé le débat en constatant qu’en longue période les pays où les gouvernements étaient moins durables n’étaient pas nécessairement moins bien gouvernés que ceux où les gouvernements changeaient moins souvent[37].

La prolifération des critères de sélection d’un système s’accompagne d’une escalade éthique dans les critères de son adoption. La pratique en Occident laissait ce choix aux constituants et aux parlementaires, ou plus exactement à la majorité de ceux-ci, et il était rare que le suffrage universel soit appelé à trancher cette question par voie de référendum. Beaucoup croient aujourd’hui que pour être légitime, un système électoral doit avoir été adopté suite à un référendum, de préférence suite aux délibérations d’une assemblée citoyenne dont les politiciens auraient été exclus. D’autres croient que tous les partis devraient consentir à un tel changement.

La pleine réconciliation de tous ces critères contradictoires dépasse les capacités du meilleur ingénieur électoral et relève ultimement de l’art politique. On entend souvent dire qu’il n’existe pas de système électoral parfait, sinon aux yeux des personnes qui militent pour une formule particulière, souvent dans l’indifférence générale de leurs concitoyens. Il est cependant un critère entièrement subjectif auquel on devrait prêter attention : celui de l’acceptation. Si le système en vigueur ne suscite pas trop de critiques dans la population, si les résultats qu’il produit ne suscitent pas une indignation généralisée, si aucune autre formule, après débat, ne s’impose à l’évidence comme supérieure, si en un mot sa réforme n’est pas devenue un enjeu politique de tout premier plan, on peut légitimement conclure que son maintien est préférable.

Conclusion

La standardisation à l’échelle mondiale des systèmes électoraux n’est pas pour demain. Avant la Première Guerre mondiale, les scrutins à la pluralité et à la majorité dominaient largement pour l’élection au suffrage universel des assemblées parlementaires. Dès cette époque toutefois, plusieurs favorisaient leur remplacement par des systèmes proportionnels. La Belgique (1899) et la Finlande (1906) furent les premiers à s’engager dans cette voie. Après 1918, la proportionnelle s’est répandue en Europe continentale, alors que les États-Unis, la Grande-Bretagne et les pays du Commonwealth ont résisté à cette tendance. L’expérience de la proportionnelle en France sous la IV^e République (1946-1958) a été jugée peu convaincante et le traditionnel scrutin majoritaire uninominal à deux tours a été rétabli, quitte à laisser provisoirement la place à la proportionnelle en 1986-88. La plupart des nouvelles démocraties d’Europe de l’Est ont opté pour un régime proportionnel.

Le débat reste ouvert sur les mérites de chaque formule, bien que la proportionnelle conserve la préférence des petits partis et de la plupart des spécialistes universitaires. De façon générale, dans les démocraties établies à tout le moins, la proportionnelle n’est pas remise en question dans son principe là où elle est établie depuis longtemps, alors que le scrutin à la pluralité est davantage contesté, jusqu’ici sans grand succès, là où il a persisté[38]. La Nouvelle-Zélande l’a abandonné au profit d’un système mixte à l’allemande en 1993 et un référendum tenu en 2011 a démontré que le public était majoritairement satisfait du changement. Au Canada, les nombreux projets de réforme avancés au niveau fédéral et dans 5 des 10 provinces ont tous échoué jusqu’ici, parfois à la suite de référendums. En France, la puissance du Front national pèse lourdement sur les chances d’adoption d’un système donnant pleine représentation aux partis minoritaires.

Les systèmes électoraux dans les pays démocratiques

Introduction