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« … l’organisation de la solidarité est une question d’avenir qui se pose en toute société et non un monument historique qu’on pourrait raser ou conserver en l’état*. »

* Alain Supiot, « Au fondement de la citoyenneté sociale. Ni assurance ni charité, la solidarité », Le Monde diplomatique, novembre 2014, p. 3. Récupéré de http://www.monde-diplomatique.fr/2014/11/SUPIOT/50963

La Loi sur l’emploi, la croissance et la prospérité durable adoptée en mars 2012 par le Parlement canadien a entraîné d’importants changements au régime d’assurance-emploi. Ces changements s’inscrivent dans une logique libérale de responsabilisation individuelle, modulant les bénéfices du régime en fonction de la structure du marché de l’emploi et de la place que chaque personne y occupe, nonobstant les réalités du marché de l’emploi dans lequel les potentialités de chaque personne se déploieront.

Outre les critères d’admissibilité au régime, lesquels avaient déjà pour effet d’exclure certaines catégories de chômeurs des bénéfices de celui-ci, la réforme crée trois catégories de chômeurs admissibles aux prestations, soit les « travailleurs de longue date », les « prestataires occasionnels » et les « prestataires fréquents ». Ensuite, par une redéfinition à la baisse de l’emploi dit convenable – emploi dont le refus entraîne la perte du droit aux prestations –, la réforme introduit des mesures susceptibles d’écourter la période pendant laquelle les prestataires « occasionnels » et « fréquents » ont droit à des prestations. Devant la menace de perdre leur droit aux prestations, ces prestataires risquent de se déqualifier en acceptant de façon précipitée un emploi en dehors de leur domaine de spécialisation. De plus, le fait d’accepter un emploi moins bien rémunéré, ou plus précaire, peut faire en sorte qu’en cas de perte subséquente de ce nouvel emploi, ces personnes se retrouvent avec des prestations d’assurance-emploi moins élevées, si tant est qu’elles ne sont pas complètement exclues de la protection du régime[1].

Les liens étroits entre la réforme apportée au régime d’assurance-emploi en 2012 et la politique d’emploi du gouvernement conservateur ressortent nettement. D’une part, l’annonce de la réforme du régime d’assurance-emploi a coïncidé avec celle de changements apportés au Programme des travailleurs étrangers temporaires. Ce programme, qui permet l’embauche de travailleurs « étrangers » pour une période prédéterminée par un employeur prédésigné, a connu depuis 2006 une importante expansion. Or, le discours entourant la réforme s’articulait autour de l’importance de « jumeler les Canadiens et les Canadiennes aux emplois disponibles »[2]. Ce faisant, on laisse entendre que les travailleurs « étrangers » qui ne disposent pas de la citoyenneté politique occupent des emplois qui pourraient être offerts à des travailleuses et travailleurs « nationaux ». Cette façon d’envisager le « nexus » entre les politiques publiques afférentes à la gestion des flux migratoires et celles en matière d’emploi[3] est susceptible de mener à une mise en compétition de différentes catégories de travailleuses et travailleurs et de conduire, à terme, à un effritement des solidarités entre celles-ci.

D’autre part, sur le plan du discours, la posture de ce gouvernement se manifeste sans équivoque. Comme l’affirma le ministre fédéral des Finances du moment, Jim Flaherty, « il n’y a pas de mauvais emploi. Le seul mauvais emploi, c’est ne pas avoir d’emploi[4] ». Or, le fait que les règles applicables à l’indemnisation des chômeurs permettent à l’État un certain contrôle du marché de l’emploi fait largement consensus. Pour reprendre l’observation de Pierre Bourdieu, « la dégradation généralisée des conditions de travail est rendue possible ou même favorisée par le chômage[5] ». Par ailleurs, l’accès à une indemnisation pour les chômeurs tempère la menace que le chômage fait peser sur ceux qui disposent encore d’un travail, renforçant leur pouvoir de négociation et favorisant la stabilisation des conditions de travail[6].

Au-delà d’un certain contrôle oblique des conditions de travail et du marché de l’emploi obtenu par l’État grâce au régime d’assurance-emploi, les règles spécifiques permettant l’indemnisation des chômeurs facilitent, quant à elles, « le dénombrement sélectif des chômeurs[7] ». Sabine Erbès-Seguin observe ainsi que les « strates multiples » du marché du travail « ne sont donc pas ou peu le seul effet d’évolutions économiques ou techniques », en ce sens qu’un « traitement légal et réglementaire différent donne une coloration légale aux différences de fait dans l[’]employabilité » de différentes catégories de travailleuses et travailleurs. Les règles modulant l’accès à une indemnisation pour différentes catégories de chômeurs ne seraient donc qu’une dimension de la « reconnaissance sociale des différenciations internes du marché du travail[8] ».

Il importe toutefois de souligner qu’historiquement la protection découlant du régime canadien d’assurance-chômage fut beaucoup moins généreuse, voire absente, pour certaines catégories de chômeurs. La lutte des chômeuses enceintes dans les années 1970 pour la reconnaissance du droit de recevoir des prestations d’assurance-chômage n’en est qu’un exemple, comme l’inclusion tardive dans le champ d’application de la loi, en 1971, des travailleuses et travailleurs saisonniers[9]. Le processus de différenciation de catégories de chômeurs n’a donc rien de nouveau. Malgré cet inéluctable constat, il convient d’admettre que, pendant la période débutant avec l’expansion du régime dans les années 1970 et jusqu’aux compressions introduites à partir des années 1990, le régime canadien d’assurance-chômage a assuré une « interaction relativement vertueuse entre la protection sociale des travailleuses et travailleurs, d’une part, et, d’autre part, la promotion de conditions propices à une production industrielle robuste[10] ». Toutefois, cette période d’« interaction vertueuse » a pris fin avec les compressions apportées au régime dans les années 1990.

En effet, depuis les années 1990, les modifications successives apportées au régime – rebaptisé en 1996 régime d’« assurance-emploi » – ont eu pour effet de creuser les divisions entre les catégories de travailleuses et travailleurs et, par le fait même, de compromettre l’accès aux bénéfices du régime à de plus en plus de chômeurs. Depuis les modifications apportées au régime en 1996, les effets préjudiciables créés par la prise en compte, aux fins de l’admissibilité aux prestations, des heures travaillées, plutôt que des semaines travaillées, pour les travailleuses et travailleurs à temps partiel, en est une illustration éloquente[11]. L’effet d’exclusion à l’égard des travailleuses, notamment en raison de leur surreprésentation dans le travail à temps partiel et le travail temporaire, ne laisse aucun doute[12]. En 1994, 53 % des hommes sans emploi avaient droit aux prestations d’assurance-chômage, contre 49 % des femmes, tandis qu’en 2001, 44 % des hommes sans emploi pouvaient toujours profiter des prestations, alors que seulement 33 % des femmes y avaient accès[13]. Autrement dit, avant la réforme de 1996, une travailleuse sans emploi sur deux avait droit aux prestations d’assurance-chômage, alors qu’après la réforme ce ratio a chuté à une travailleuse sur trois. De plus, l’introduction de critères d’admissibilité plus exigeants (910 heures de travail assurable plutôt que de 420 à 700 heures) pour les DEREMPA (les personnes qui DEviennent ou REdeviennent membres de la population active) a également eu un effet d’exclusion se répercutant fortement sur les jeunes et les nouveaux arrivants qui entrent sur le marché du travail[14].

Or, la tangente dans laquelle s’inscrit la réforme du régime adoptée par le gouvernement conservateur en 2012 constitue une pierre supplémentaire dans l’édifice des compressions apportées au régime d’assurance-chômage depuis les années 1990. Qui plus est, l’intensification du « dénombrement sélectif » des chômeurs opérée par la réforme de 2012 doit être comprise dans une perspective plus large, soit comme l’une des dimensions de la dualisation qui s’opère largement aujourd’hui au sein des politiques de sécurité sociale dans les pays industrialisés. Entendue notamment comme le fait de créer ou de creuser les divisions entre les inclus et les exclus – entre insiders et outsiders – au sein des politiques de sécurité sociale[15], la dualisation reflète une certaine crise – d’aucuns y voient même une crise d’identité – de l’État social[16]. Cette crise se manifeste dans des changements fondamentaux dans la façon d’appréhender le rôle de certains régimes de protection sociale et, par le fait même, dans la façon de concevoir l’organisation de la solidarité sociale.

La différenciation entre catégories de chômeurs opérée par la dualisation du régime est susceptible de conduire, à terme, à un effritement des solidarités parmi les travailleuses et les travailleurs, voire au sein de la société en général. La dualisation est caractérisée entre autres par le fait que les mesures d’activation adoptées – soit le fait d’introduire une contrepartie dans les politiques de soutien aux personnes sans emploi[17] – visent principalement les outsiders, en l’espèce les personnes à la marge du marché du travail comme les travailleuses et travailleurs atypiques. Dans le contexte de l’assurance-chômage, les outsiders ciblés par la réforme de 2012 sont sans contredit les prestataires étiquetés « occasionnels » ou, pire encore, « fréquents ». Pourtant, le régime continue d’offrir la même protection sociale qu’avant la réforme aux « travailleurs de longue durée », c’est-à-dire ceux qui, bien qu’ils soient sans emploi, conservent aux termes de la loi le label de « travailleurs » et non de « prestataires », signe annonciateur avéré de leur statut « privilégié » d’insiders.

Pourtant, le régime canadien d’assurance-chômage a été conçu précisément pour pallier les différences de fait dans l’employabilité des chômeurs, et ce, en permettant des transferts entre groupes d’individus – voire entre des régions du pays – touchés différemment par le chômage. S’écartant résolument des principes traditionnels de l’assurance, le régime d’assurance-chômage constitue un régime de solidarité basé sur le constat que le chômage représente un risque devant être pris en charge par la société.

Comme l’explique Alain Supiot,

… la solidarité se distingue aussi bien de l’assurance que de la charité. À la différence de l’assurance privée, qui s’appuie sur un calcul actuariel des risques (par une méthode statistique), un régime de solidarité repose sur l’appartenance à une communauté, qu’elle soit nationale, professionnelle ou familiale. Les membres de cette communauté qui sont à un moment donné les plus fortunés, ou les moins exposés au risque, contribuent davantage que les moins fortunés ou les plus exposés, mais tous ont les mêmes droits. À la différence de la charité (ou de son avatar contemporain, le care), la solidarité ne divise donc pas le monde entre ceux qui donnent et ceux qui reçoivent : tous doivent contribuer au régime selon leurs capacités, et tous ont le droit d’en bénéficier selon leurs besoins[18].

Or, la réforme du régime introduite en 2012 rappelle un calcul actuariel des risques, voire une renonciation de facto à assurer les « mauvais risques » identifiés à certaines catégories de travailleuses et travailleurs ou, encore, liés à l’économie de certaines régions du pays. Le principe de solidarité sociale – socle sur lequel le régime d’assurance-chômage a été bâti – se trouve donc heurté de front par la dualisation opérée au sein du régime. À terme, le sentiment d’appartenance à la communauté québécoise et canadienne risque d’en être affaibli. En même temps, le caractère de plus en plus inéquitable du régime contribue à délégitimer celui-ci, permettant de dépeindre son démantèlement par petites étapes – la dernière étant l’adoption de la Loi sur l’emploi, la croissance et la prospérité durable en 2012 – comme étant une réaction logique et inéluctable.

Près d’un an avant l’annonce de la réforme apportée au régime en 2012, une série d’études d’envergure menées par le Mowat Center invoque « l’apparence de non-viabilité » du régime d’assurance-emploi[19]. Certes, certaines tensions au sein du régime ont été créées en partie par l’évolution du marché du travail postindustriel qui se caractérise notamment par la transition d’une économie basée sur la production manufacturière vers une économie orientée vers le secteur des services ainsi que par l’évolution des formes atypiques d’emploi. Mais, de l’aveu même des auteurs du rapport du Mowat Center, « l’apparence de non-viabilité » du régime a également été construite par la série de modifications apportées à celui-ci depuis les années 1990, modifications par lesquelles, plutôt que de niveler les différences de fait dans l’employabilité des chômeurs, le régime d’« assurance-emploi » se trouve dorénavant à les renforcer. Loin de freiner le traitement différencié des chômeurs, la plus récente réforme s’inscrit en ligne droite dans une accentuation importante de la dualisation du régime.

Tels sont les enjeux autour desquels s’articule ce numéro spécial de la Revue multidisciplinaire sur l’emploi, le syndicalisme et le travail. Les conséquences de la réforme de l’assurance-emploi adoptée en 2012 et entrée en vigueur en 2013 furent discutées lors de la XVe Journée de droit social et du travail qui s’est déroulée à l’UQAM en mai 2013 sous le thème « Réforme de l’assurance-emploi et politique d’emploi : contraintes, compétition, mobilité ». Certains articles paraissant dans ce numéro spécial ont fait l’objet d’une présentation durant ce colloque, mais d’autres contributions s’y sont ajoutées afin que le lecteur dispose d’un portrait complet des tenants et des aboutissants de cette réforme. Nous en présenterons maintenant les grandes lignes.

Le professeur Pierre Issalys rappelle que le régime d’assurance-chômage, longtemps « pièce maîtresse du droit social fédéral », a fait figure de précédent et de modèle pour le développement de la justice administrative. Les tribunaux administratifs traditionnels de l’assurance-chômage, soit le conseil arbitral et le juge-arbitre, ont subsisté pendant près de 70 ans sans grand bouleversement. Leur disparition, prévue à la réforme, constitue une occasion pour le professeur Issalys de revenir sur leurs origines. L’auteur pose un regard rétrospectif qui permet notamment de relier ces instances juridictionnelles à leurs devanciers britanniques, de mettre en lumière leur apport novateur au droit administratif canadien, de retracer leur évolution et d’expliquer leur longévité. Cette perspective historique permettra également de mieux saisir le sens et le contenu durables de la notion de « justice administrative », telle qu’elle émerge de l’expérience historique de l’État providence, et de distinguer celle-ci des traits caractérisant la « justice judiciaire ».

Les modifications apportées au mécanisme de contestation des décisions de la Commission de l’assurance-emploi du Canada constituent-elles une simple réforme processuelle ou sont-elles susceptibles d’avoir un impact sur la mise en oeuvre du droit à des prestations d’assurance-emploi? C’est à cette importante question que s’attarde Stephan Corriveau. L’auteur décrit d’abord les contours de l’ancien mécanisme de contestation pour ensuite présenter celui mis en place à l’occasion de la réforme, s’arrêtant plus particulièrement à certains enjeux afférents à l’accès à la justice et à l’équité procédurale découlant du nouveau mécanisme de contestation.

En sus des modifications apportées aux voies de recours, la réforme a changé la notion d’emploi convenable, soit le type d’emploi que les chômeurs doivent chercher à occuper afin de bénéficier des prestations d’assurance-emploi. La nouvelle définition d’emploi convenable repose sur l’analyse du recours antérieur du requérant au régime d’assurance-emploi. Cette modification constitue-t-elle une simple cristallisation de l’état du droit ou constitue-t-elle une modification de nature substantielle? C’est à cette épineuse question que s’intéresse l’auteure Mathilde Valentini. Bien plus qu’une simple analyse de nature technique, cette contribution envisage la façon dont la réforme module la notion d’emploi convenable, selon qu’il s’agit d’un prestataire dit fréquent ou occasionnel ou, encore, d’un prestataire considéré comme un « travailleur de longue date ». Selon l’auteure, ces modifications ne sont qu’un pas de plus vers le passage d’un système collectivisant le risque du chômage à un régime faisant reposer la responsabilité du chômage sur chaque individu.

Les modifications apportées à la notion d’emploi convenable sont-elles susceptibles d’avoir un plus grand impact sur certaines catégories de prestataires? La professeure Ruth Rose estime que ces modifications risquent d’affecter davantage les femmes, celles-ci occupant plus souvent que les hommes des emplois temporaires. Elle souligne que les nouvelles règles obligeant les prestataires fréquents à accepter plus rapidement un « emploi convenable » sont susceptibles de faire en sorte que les femmes soient refoulées dans des emplois traditionnellement féminins (commerce de détail, restauration, manufactures à prédominance féminine), même si elles tentent de percer dans des domaines où les emplois sont majoritairement occupés par des hommes. Selon cette auteure, la plus récente réforme perpétue un préjugé véhiculé par le régime d’assurance-chômage depuis ses débuts, soit la croyance que, puisque le revenu des femmes n’est qu’un revenu d’appoint, les femmes n’ont pas besoin de la même protection sociale que les hommes.

La professeure Lucie Lamarche suggère d’inscrire l’analyse de la réforme du régime canadien d’assurance-chômage dans le contexte plus large de reconfiguration des fonctions des politiques sociales. À l’instar de plusieurs, l’auteure estime que c’est l’activation du capital humain qui s’avère désormais la clé du déploiement de celles-ci. Cette contribution met en lumière les tensions entre une conception « des fonctions du social et de la protection sociale » à titre de droit humain et une autre favorisant l’approche des ressources humaines et du capital humain. L’auteure décline son analyse en deux temps : elle s’intéresse d’abord aux manifestations de cette tension dans le régime canadien d’assurance-chômage et examine ensuite le contexte national et transnational dans lequel s’inscrit la réforme canadienne. Pour ce faire, la professeure Lamarche s’adonne à une analyse des avenues proposées par certains instruments internationaux portant sur les seuils minimaux de protection sociale.

L’annonce de réforme du régime d’assurance-emploi en vigueur s’est accompagnée d’un discours d’éradication de la fraude. Le narratif mobilisé à l’occasion de cette réforme suggérait que celle-ci visait à contrôler les dépenses et à éviter les abus. Or, selon le professeur Martin Gallié, ce discours stigmatise tous les chômeurs et s’inscrit dans une rhétorique de disqualification de l’État social. Selon l’auteur, les données disponibles ne permettent pas de conclure que la fraude à l’assurance-emploi est en hausse; elles ne suggèrent pas non plus que celle-ci serait véritablement le fait d’un choix conscient des prestataires. Or, « à l’envers de la fraude », le professeur Gallié rappelle qu’il convient de s’attarder aux enjeux afférents au non-recours aux prestations d’assurance-emploi, lequel est, selon lui, inextricablement lié au renforcement du discours sur la fraude et des mécanismes de contrôle, dans un objectif sous-entendu de décourager les ayants droit à recourir au régime.

Il ne fait aucun doute que ces contributions sauront alimenter la réflexion portant sur les effets de nature protéiforme de la plus récente réforme du régime d’assurance-chômage. Ces effets devront être appréciés de façon empirique, mais cette collection d’articles a le mérite de situer la réforme dans une perspective historique et transnationale. Les contributions contenues dans ce numéro spécial permettent également d’anticiper les conséquences – parfois universelles, parfois différenciées selon le sexe ou le statut d’emploi – des importantes modifications législatives et réglementaires apportées au régime canadien d’assurance-chômage par la réforme de 2012.