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La Convention[1] relative aux droits de l’enfant, adoptée à l’unanimité par l’Assemblée générale des Nations Unies le 20 novembre 1989, est entrée en vigueur le 2 septembre 1990. Depuis, l’enfant a acquis le statut d’un véritable sujet de droit international ; en effet, l’instrument onusien lui confère de manière étendue divers droits[2] civils, économiques, sociaux et culturels, sans pour autant préconiser le corollaire de ces droits, en l’occurrence les obligations de l’enfant. Une insuffisance qui semble limiter la portée de la Convention sur le plan pratique. Par ailleurs, dans toutes les décisions le concernant, les États parties doivent être guidés par le principe de l’intérêt supérieur de l’enfant (art. 3). Malgré ce progrès ostensible en matière de droits de l’enfant, ce dernier demeure un sujet passif au sein du système des Nations Unies de protection des droits de l’homme, qui n’est pas encore habilité à saisir directement par une procédure de plainte le Comité des droits de l’enfant.

La mise en oeuvre[3] des dispositions de la Convention, ainsi que ses protocoles[4] facultatifs du 25 mai 2000, revient au Comité des droits de l’enfant, organe conventionnel composé de 18 experts[5] indépendants, à travers les rapports initiaux et périodiques que les États parties sont tenus de lui présenter dans les délais fixés par lui-même. Toutefois, cette technique des rapports s’est avérée peu efficace sur le plan fonctionnel ; effectivement, en plus de l’arriéré accumulé dans l’examen des rapports (onu 2010b) étatiques, le Comité n’est pas en mesure d’évaluer avec exactitude les données recueillies dans les rapports des États par rapport aux violations alléguées, faute d’une procédure[6] de plainte comme les autres mécanismes conventionnels issus des différents traités de protection des droits de l’homme.

Pour obvier à cette incurie, notamment pour consolider la fonction de contrôle du Comité et renforcer davantage les droits de l’enfant, en particulier sur le plan procédural, le Conseil des droits de l’homme des Nations Unies a décidé en 2009, à l’occasion de la célébration du vingtième anniversaire de la Convention relative aux droits de l’enfant, de mettre en place un groupe de travail à composition non limitée, « chargé d’étudier la possibilité d’élaborer un protocole facultatif à la Convention relative aux droits de l’enfant établissant une procédure de présentation de communications qui viendrait compléter la procédure de présentation de rapports au titre de la Convention » (onu 2009a). Dans sa résolution 13/3 du 24 mars 2010 (principe 3), ce même conseil a confié au président du Groupe de travail un mandat explicite consistant à préparer un projet de protocole facultatif à la Convention relative aux droits de l’enfant qui servirait de base aux futures négociations.

Dans le but de concrétiser le projet de protocole facultatif, le Groupe de travail a tenu entre 2009 et 2010 deux sessions de travail, à Genève (Suisse) : la première session a été consacrée à un débat général sur l’opportunité d’un protocole facultatif (onu 2010d) ; quant à la seconde session, elle s’est soldée in concreto par une proposition de projet de protocole facultatif à l’initiative du président du groupe de travail, monsieur Drahoslav Štefánek (Slovaquie) (onu 2010c).

L’intérêt de mener une étude réflexive à la lumière des travaux du Groupe de travail sur l’opportunité d’un troisième protocole facultatif à la Convention relative aux droits de l’enfant prévoyant un mécanisme de plainte s’impose. Sur le fond, il est question d’examiner la valeur ajoutée d’une telle initiative sur les plans institutionnel et fonctionnel par rapport au Comité des droits de l’enfant, et, sur le plan substantiel, par rapport aux droits de l’enfant. Pour ce faire, il sied, tout d’abord, d’aborder l’initiative normative du président du Groupe de travail, puis de formuler quelques remarques et critiques relatives au projet de protocole facultatif.

I – L’initiative normative du président du Groupe de travail relative au projet de protocole facultatif

Conformément à la résolution 13/3 du Conseil des droits de l’homme, le président du Groupe de travail a proposé un projet de protocole facultatif dont le contenu a suscité des commentaires et observations de la part à la fois du Comité et du Groupe[7] des ong pour la Convention relative aux droits de l’enfant.

A — Le contenu du projet de protocole facultatif

Le projet de protocole facultatif proposé par le président du Groupe de travail comporte un court préambule qui rappelle l’objectif escompté, en l’occurrence la consolidation de la fonction de contrôle du Comité (par. 6), complété par 23 articles[8] portant sur divers aspects : la compétence du Comité pour les plaintes individuelles, collectives et interétatiques ; les conditions de recevabilité des plaintes ; la procédure d’enquête en cas de violations graves ou systématiques ; l’assistance et la coopération internationales ; l’entrée en vigueur du protocole et la question des réserves. Pour mieux cibler les points essentiels ayant trait au projet de protocole facultatif, il est utile de les retracer de la manière qui suit.

Les plaintes

En vertu des articles 2, 3 et 12 du projet de protocole, le Comité des droits de l’enfant sera habilité à examiner trois sortes de plaintes : les plaintes individuelles introduites par des particuliers ou des groupes de particuliers relevant de la juridiction d’un État partie qui dénoncent la violation par ce dernier des droits prévus à la Convention et à ses protocoles facultatifs ; les plaintes collectives présentées pour les mêmes motifs par les institutions nationales des droits de l’homme, les services nationaux de médiation et les ong dotées du statut consultatif auprès du Conseil économique et social des Nations Unies (ecosoc). Et, enfin, les plaintes étatiques par lesquelles un État partie prétend qu’un autre État ne respecte pas ses obligations internationales au titre de la Convention et de ses protocoles facultatifs. Bien entendu, l’examen de l’ensemble de ces plaintes par le Comité des droits de l’enfant se fera à huis clos suivant l’article 8 du projet de protocole et sera conditionnel à la reconnaissance de sa compétence par les États parties au futur protocole.

Les conditions de recevabilité des plaintes sont envisagées par l’article 4 du projet de protocole facultatif, à savoir l’épuisement des voies de recours internes, le non-anonymat des plaintes et leur incompatibilité avec les principes de la Convention et de ses protocoles facultatifs, le bien-fondé et la motivation suffisante des plaintes. Les plaintes déclarées recevables seront adressées de manière confidentielle à l’État partie concerné (art. 6).

La procédure d’enquête

L’article 10 du projet de protocole facultatif envisage une procédure d’enquête en cas de violations graves ou systématiques de l’un des droits énoncés dans la Convention et ses protocoles facultatifs. Le Comité des droits de l’enfant ne pourra mettre en marche cette procédure qu’avec l’accord de l’État partie concerné. Ce dernier devra coopérer avec le Comité et lui présenter en urgence des observations au sujet de ces violations graves ou systématiques. L’enquête qu’effectuera le Comité sera confidentielle et dépendra largement de l’aval de l’État partie concerné ; elle pourrait aussi aboutir avec l’assentiment de cet État à une visite sur le territoire de certains membres du Comité. À cet effet, les observations du Comité seront transmises immédiatement à l’État partie concerné qui disposera d’un délai de trois mois pour formuler les siennes. Une fois l’enquête achevée, le Comité sera en mesure d’inclure un résumé des résultats obtenus dans son rapport annuel.

Quoi qu’il en soit, le Comité pourra demander à l’État partie concerné un complément d’information au sujet des mesures prises pour mettre en oeuvre ses observations et recommandations.

L’assistance et la coopération internationales

L’article 14 du projet de protocole facultatif prévoit renforcer la coopération et l’assistance technique en vue de permettre aux États, notamment les pays en voie de développement, de s’acquitter convenablement de leurs obligations internationales au titre de la Convention et de ses protocoles facultatifs. De ce fait, le Comité pourra transmettre aux institutions spécialisées et aux organismes compétents de la famille des Nations Unies ses recommandations se rapportant aux plaintes et les éventuelles demandes d’assistance technique présentées par les États parties.

L’entrée en vigueur du protocole et la question des réserves

L’article 18 du projet de protocole facultatif prévoit 10 instruments de ratification pour garantir son entrée en vigueur. Par contre, l’article 19 exclut toute possibilité de formuler une quelconque réserve[9].

Voilà pour l’essentiel les traits du projet de protocole facultatif. Qu’en est-il maintenant de la position des membres du Comité des droits de l’enfant et du Groupe des ong pour la Convention ?

B — La position des membres du Comité des droits de l’enfant et du Groupe des ong pour la Convention relative aux droits de l’enfant

Il va de soi que les membres du Comité des droits de l’enfant ainsi que le Groupe des organisations non gouvernementales pour la Convention soutiennent l’idée d’un mécanisme de plaintes individuelles afin de conforter la fonction de contrôle du Comité. Au demeurant, celui-ci a formulé certaines observations (onu 2010d) à propos de l’initiative normative relative au projet de protocole facultatif. Ainsi, le Comité estime que le protocole facultatif devrait être souple et contenir les principes consacrés par la Convention ; la procédure des plaintes doit être ouverte largement aux enfants et ceux-ci doivent être en mesure de saisir directement le Comité. Il devrait également envisager des plaintes collectives sur le modèle de la Charte sociale européenne et exclure toute possibilité de formuler des réserves.

De manière générale, les membres du Comité ont suggéré de compléter certaines dispositions du projet de protocole facultatif. À titre d’exemple, le préambule devrait souligner la complémentarité de la procédure avec les mécanismes nationaux et régionaux et l’article 1 relatif à la compétence du Comité devrait favoriser la participation effective de l’enfant dans le cadre de toutes les mesures prises en application du protocole, tout en prenant en considération l’opinion de l’enfant. L’article 2 (plaintes individuelles) devrait comprendre un membre de phrase précisant la possibilité de présentation des plaintes par les enfants eux-mêmes ; l’article 3 (plaintes collectives) ne devrait pas limiter la possibilité de soumission de ces plaintes uniquement aux ong dotées du statut consultatif auprès de l’ecosoc. Par ailleurs, l’article 8 (examen au fond) devrait préciser la possibilité pour le Comité d’entendre les enfants concernés par une plainte lorsque cette plainte n’a pas été présentée directement par les intéressés eux-mêmes.

Pour sa part, le Groupe des ong pour la Convention a formulé un certain nombre de commentaires qui concernent grosso modo les dispositions ci-après du projet de protocole :

Pour ce qui est du préambule, le Groupe des ong propose d’ajouter, d’une part, un paragraphe visant à rappeler aux États parties leur engagement pour ce qui est des mesures à prendre pour concrétiser les droits de l’enfant et, d’autre part, un principe consacré à la reconnaissance aux enfants le droit de saisir directement le Comité des droits de l’enfant. En outre, il suggère pour la compétence du Comité d’inclure de manière explicite une référence à l’article 12 de la Convention (droit de l’enfant d’être entendu) et de supprimer du champ d’application de la procédure le membre de phrase accordant aux États la possibilité d’exclure de la compétence du Comité les plaintes individuelles et collectives se rapportant aux deux protocoles facultatifs (pf vente d’enfants et pf conflits armés).

Groupe des ong 2010

En ce qui concerne les plaintes individuelles et collectives, le Groupe des ong propose la prise en compte du principe de l’intérêt supérieur de l’enfant à l’occasion de l’introduction des plaintes individuelles et de supprimer le critère des « violations graves ou systématiques » pour les plaintes collectives ; celles-ci devraient porter de manière large sur les violations des dispositions de la Convention, y compris ses protocoles facultatifs. Enfin, s’agissant de la qualité d’agir, le Groupe des ong préconise d’élargir la procédure à toutes les ong et non exclusivement à celles dotées du statut consultatif auprès de l’ecosoc.

Le projet de protocole facultatif dans sa mouture actuelle appelle quelques remarques et critiques.

II – De quelques remarques et critiques relatives au projet de protocole facultatif

L’analyse du projet de protocole facultatif in globo nous permet de formuler des remarques sur la nécessité d’un tel protocole, ainsi que des critiques sur le plan matériel, c’est-à-dire sur son contenu.

A — Remarques sur l’opportunité d’un protocole facultatif

Au cours de la première session du Groupe de travail à composition non limitée sur la question d’un protocole facultatif à la Convention relative aux droits de l’enfant, tenue en décembre 2009, un débat général a eu lieu entre les délégations participantes à propos de l’opportunité d’un mécanisme de plainte. La majorité des États a émis un avis favorable à une telle initiative ; toutefois, la tendance (onu 2010a : 6-7) qui a, en vérité, émergé au cours du débat vacille entre le scepticisme et l’optimisme, voire des doutes quant à l’opportunité d’un protocole facultatif à la convention de New York établissant un système de plaintes. Certaines délégations ont souhaité examiner davantage la question de la valeur ajoutée de la procédure de plainte avant de procéder à l’élaboration du protocole facultatif ; d’autres ont plaidé pour des approches nouvelles quant à l’introduction de la procédure envisagée, sans pour autant reproduire les procédures déjà établies par d’autres instruments de protection des droits de l’homme. Certains États ont mis l’accent sur l’importance de développer au niveau national des recours ouverts aux enfants, alors que d’autres se sont abstenus de formuler une quelconque opinion dans l’attente de la poursuite des discussions sur la question.

En réalité, l’introduction d’une procédure de plainte permet à coup sûr de renforcer le respect des dispositions de la Convention et de ses protocoles et, partant, la fonction de contrôle du Comité. La valeur ajoutée de la procédure envisagée est certaine sur les plans institutionnel et fonctionnel : le statut du Comité des droits de l’enfant et celui de l’enfant en tant que sujet de droit seront renforcés ; l’organe de contrôle de la Convention ne sera plus marginalisé – comme c’est le cas aujourd’hui – par rapport aux autres organes de contrôle des traités qui sont habilités à recevoir[10] des plaintes. De surplus, il sera en mesure d’établir une véritable jurisprudence qui lui fait défaut à ce jour en procédant à un contrôle effectif des dispositions de la Convention dans les ordres juridiques nationaux des États parties. Par ailleurs, l’enfant se verrait reconnaître sur le plan procédural le droit d’agir par lui-même sur le plan international.

En définitive, bien que le projet de protocole facultatif soit sans aucun doute indispensable, l’analyse attentive de son contenu nous permet de formuler quelques critiques.

B — Critiques relatives au contenu du projet de protocole facultatif

À première vue, le contenu de la proposition afférente à un projet de protocole facultatif à la convention relative aux droits de l’enfant établie par le président du Groupe de travail à composition non limitée frappe par le calquage à outrance des principes prévus par les autres instruments de protection des droits de l’homme, notamment les protocoles facultatifs à certains d’entre eux. Certes, la proposition constitue en soi une initiative louable et le fait de s’inspirer de ce qui existe déjà est quelque part compréhensible, mais la méthode privilégiée fait perdre au projet de protocole toute son originalité, même si le processus d’élaboration de la procédure de plainte reste entièrement marqué par des considérations politiques. En effet, en voulant à tout prix reprendre les procédés développés par d’autres traités de protection des droits de l’homme, on risquerait de négliger un aspect important, en l’occurrence la nature des droits énoncés dans la Convention et la particularité du statut de l’enfant. À l’extrême, une autre solution aurait pu être imaginée pour l’inclusion d’une procédure de plainte conformément à l’article 50 de la Convention : des amendements aux articles 43, 44 et 45 concernant le Comité, dans le cadre d’une conférence des États parties ; mais la procédure est assez rigide et exige de répondre à des conditions draconiennes, à savoir l’accord d’un tiers des États parties pour la tenue de la conférence ; l’adoption de l’amendement par la majorité des États parties présents et votants ; la soumission de l’amendement à l’Assemblée générale des Nations Unies pour approbation ; l’entrée en vigueur de l’amendement après adoption par l’organe plénier de l’onu et acceptation par une majorité des deux tiers des États parties.

Du reste, lors du débat sur le projet de protocole facultatif, de nombreuses délégations ont mis en garde sur la reproduction pure et simple des procédures établies en vertu d’autres traités. À cet effet, on aurait pu par exemple se contenter pour le préambule d’un rappel de manière expresse des principes cardinaux de la Convention, de l’indivisibilité des droits énoncés, des obligations des États parties et, surtout, de l’objectif principal du projet de protocole. Dans le même ordre d’idées, on est surpris par l’incorporation de certaines expressions souvent utilisées par des organes juridictionnels et qui figurent également dans d’autres instruments[11] ; il en est ainsi, par exemple, des mesures conservatoires (art. 5) et du règlement amiable (art. 7). Les comités conventionnels ne sont pas des juridictions au sens du droit international public, comme le sont la Cour internationale de justice ou la Cour unique européenne des droits de l’homme ; ils ne tranchent pas de conflits entre États. De même, aucun article n’est envisagé en ce qui concerne la coordination avec d’autres mécanismes extraconventionnels susceptibles de s’intéresser à la question des droits de l’enfant, en particulier la rapporteuse spéciale du Conseil des droits de l’homme sur la vente d’enfants, la prostitution des enfants et la pornographie mettant en scène des enfants (Najat Maalla M’jid) et la représentante spéciale du secrétaire général de l’onu sur les enfants dans les conflits armés (Radhika Coomaraswamy).

Par ailleurs, on s’interroge sur les multiples clauses permettant aux États d’exclure du champ de compétence du Comité les plaintes portant sur la violation des dispositions du pf vente d’enfants et du pf conflits armés ; il en est de même s’agissant de l’introduction de communications collectives[12] portant de manière restrictive sur les violations graves et systématiques. Toutefois, sur ce dernier point, il faut reconnaître volontiers l’utilité de la procédure des communications collectives, procédure prévue à la fois par la Constitution de l’Organisation internationale du travail et la Charte sociale européenne, en matière de prévention des violations des droits de l’enfant. C’est pourquoi il importe que cette procédure soit ouverte à l’ensemble des organisations non gouvernementales et qu’elle couvre toutes les violations de la Convention.

D’autres lacunes relatives à la proposition du projet de protocole facultatif peuvent être également relevées : l’article 19 n’indique pas de manière précise que toute réserve incompatible avec l’objet et le but du protocole sera inacceptable, l’interdiction formelle des réserves pouvant dissuader les États d’adhérer au protocole. La rédaction de cet article s’inspire des dispositions de l’article 17 du Protocole[13] facultatif à la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes, alors que ce dernier n’est ratifié que par 102 États. L’article 18 relatif à l’entrée en vigueur du protocole prévoit dix ratifications, alors que de manière originale, en suivant la pratique[14] du Bureau international du travail (bit), ce nombre pourrait être porté à cinq pour garantir avec célérité sa mise en oeuvre, surtout que la Convention bénéficie d’une ratification quasi universelle.

Dans une optique similaire, il faut se garder de tirer des conclusions hâtives sur la portée concrète du principe de « l’intérêt supérieur de l’enfant », principe qu’on répète à tout propos, alors qu’au fond c’est une notion floue et fourre-tout au regard de laquelle la Convention des droits de l’enfant ne comprend pas des critères précis et clairs afin de déterminer ses contours. Il appartient donc aux juges nationaux de déterminer les bases de cette notion dans toutes les procédures judiciaires impliquant des enfants.

Conclusion

Le projet de protocole facultatif à la Convention relative aux droits de l’enfant prévoyant un mécanisme de plainte représente incontestablement une valeur ajoutée à la fonction de contrôle du Comité, lui permettant de consolider le contrôle de l’effectivité des normes de la Convention, parallèlement au système des rapports. Il représente également un pas en avant vers un renforcement certain du statut de l’enfant en conférant à ce dernier, à la condition de satisfaire à certains critères, le droit de saisine directe du Comité des droits de l’enfant, ce qui constitue une véritable révolution en droit international des droits de l’homme.

L’introduction d’une procédure de plainte à la Convention relative aux droits de l’enfant permet, surtout, de combler une lacune importante dans les ordres juridiques nationaux de la plupart des États parties, à savoir l’absence de recours (onu 2009b : par. 33 ; Comité des droits de l’enfant 2009 : par. 47) ouverts aux enfants. Les négociations sur cette question doivent être encore approfondies et la proposition de projet de protocole facultatif améliorée pour se limiter à l’essentiel. Espérons donc qu’il en sera ainsi.