L'histoire de l'administration publique québécoise

Résumé

Depuis quelques années, on constate un regain d'intérêt pour l'histoire administrative dans les pays occidentaux, non seulement à cause de l'intérêt intrinsèque de la matière, mais aussi parce que l'histoire se révèle bon maître en science politique et administrative. Parmi les grandes questions qui se posent, tant aux citoyens du monde contemporain qu'aux chercheurs des sciences sociales, se trouve la question de l'inévitabilité de la grande organisation et de ses suites, à savoir son mode de fonctionnement bureaucratique ainsi que sa technostructure. Les immenses difficultés rencontrées dans le « développement » des pays du tiers monde ont eu comme conséquence, entre autres, de forcer les spécialistes de questions administratives à revoir leur science dans l'espoir de trouver dans le contexte politique, social et économique des facteurs d'explication trop longtemps négligés en Occident. On interroge l'histoire du développement des administrations des pays occidentaux afin de mieux comprendre les problèmes théoriques et pratiques posés par le développement ailleurs aujourd'hui.

Si l'histoire administrative est peu développée la raison semble en être: «... la nature même du fait administratif qui est diffus au sein des activités humaines, intermédiaire entre projet et réalisation, entre politique et technique...» Phénomène diffus, mais cependant universel, l'administration se prête aussi à la controverse. Depuis des grands noms tels Max Weber et Karl Marx on propose des modèles contradictoires, les uns s'arrêtant aux aspects fonctionnels ou dysfonctionnels de la bureaucratie, les autres analysant surtout la place des fonctionnaires par rapport aux classes dominantes. Pour nous, l'histoire administrative ne peut être distinguée de l'histoire politique ; qui plus est, en tant que reflet de la vie politique, économique et sociale, l'histoire administrative se révèle même «un élément d'explication capitale» de cette dernière. Quels sont les faits administratifs que l'on peut interroger? En général, on peut s'intéresser aux textes (lois, règlements, rapports, etc.), aux personnes, (fonctionnaires, individus ou groupes), aux missions (tant de l'État que de l'administration) et au fonctionnement de l'administration (prise de décision, science administrative, etc.). D'après une conception étroite, l'administration n'est que la préparation et la mise en application des décisions de l'autorité politique. Par ailleurs, on peut aussi affirmer que «rien n'est étranger à l'histoire de l'Administration... », adoptant ainsi une conception large.''

Le choix des faits à privilégier reflète aussi bien l'approche méthodologique que théorique que l'on adopte. Nous avons adopté une approche «... à méthode régressive, l'historien remontant du présent au passé, l'expérience lui fournissant la grille d'interprétation nécessaire. ». Notre approche cherche à utiliser le langage des budgets-programmes ainsi que celui de l'analyse de système afin de dégager les différents extrants de l'administration, ses ressources, son organisation et son fonctionnement.

Ce texte se concentre sur trois grands thèmes, soit le rôle de l'État québécois, l'organisation et le fonctionnement de son administration et la place de ses fonctionnaires au sein du système politique. Ces thèmes sont traités en deux temps: un examen chronologique permet d'abord de voir l'évolution du rôle de l'État et celle des structures de réalisation; ensuite, une analyse d'ensemble aborde les questions d'organisation et de fonctionnement ainsi que de la place des fonctionnaires dans la société politique.