Regulating the Elderly: Old Age Pensions and the Formation of a Pension Bureaucracy in Ontario, 1929-1945

Abstract

This article examines the emergence of means-tested old age pensions in Ontario in the context of the Great Depression and World War II. Ontario's old age pension scheme, it argues, was launched in 1929 with weak political commitment, little bureaucratic-preparation, and an almost complete absence of administrative experience at the provincial and municipal level in assessing and responding to need on a mass scale. The article examines the complex interplay among federal, provincial, and local government authorities in the politics of pension administration throughout the 1929-1945 era, arguing that local control of pension decision-making in the early years of the Depression provided two divergent models of pension entitlement both as charity and as an earned social right. After 1933 governments at both the provincial and federal level centralized decision-making over pension administration in order to standardize and restrict pension entitlement, contain its rapidly rising costs, and enforce more efficiently the concept of parental maintenance upon children. World War II undermined the concept of pensions as charity by broadly expanding the boundaries of entitlement both for the elderly and their children. By 1945 means-tested pensions had few supporters within or outside of government, laying the basis for the emergence of a universal system of old age security in 1951.

Résumé

Cet article porte sur les premières années de l'histoire des pensions de vieillesse après enquête financière sur les ressources (means-tested) versées aux Ontariens durant la Crise et la Deuxième Guerre mondiale. Il tente de montrer que c'est avec peu de conviction politique que le programme de pensions ontarien fut mis en vigueur en 1929 : peu e préparation bureaucratique et un contexte, tant au niveau provincial qu'au niveau municipal, d'absence quasi totale de l'expérience administrative nécessaire à la mise sur pied d'un mécanisme massif d'évaluation des besoins et de réponse à ceux-ci. Un examen des relations complexes entre les autorités fédérales, provinciales et municipales mises en branle dans les premières quinze années du programme montre qu'au cours des premières années de la Crise, les autorités locales contrôlèrent les décisions d'allocations de pensions et ce selon deux modèles divergents, celui de la charité et celui des droits sociaux acquis. Après 1933 cependant, les gouvernements provincial et fédéral centralisèrent et uniformisèrent le processus de décision en vue tout à la fois de réduire le nombre des prestations, de contrôles l'accroissement rapide des coûts du programme et, pour ce faire, de redonner vigueur à l'idée de l'obligation qu'ont les enfants d'entretenir leurs parents. Au cours de la Deuxième Guerre mondiale, l'idée d'associer ces pensions à la charité perdit des plumes alors que les conceptions des droits des enfants et des personnes âgés gagnèrent en popularité. Après 1945, les enquête financières sur les ressources (means-tests) ne récoltaient plus qu'un support minime chez les membres du gouvernement et dans l'ensemble de la population, si bien que les fondements de l'émergence du système de pension universel de 1951 étaient jetées.