Political Resolutions in the International Labor Organization: The Experience since 1964 Les résolutions de caractère politique à la Conférence internationale du travail

Abstract

This paper examines the difficulty in defining a "political resolution"; it analyzes the increased use of political resolutions in the ILO, and discusses various attempts made to restrain their use and minimize their disruptive influence.

Résumé

L'Organisation internationale du travail est un groupement spécialisé des Nations unies chargée d'améliorer les conditions de travail dans le monde. Chaque année, l'Organisation convoque une Conférence internationale du travail pour mettre au point des normes de travail, autoriser l'établissement des programmes d'aide technique et orienter d'une façon générale les travaux de recherche et d'éducation du secrétariat de l'Organisation, le Bureau international du travail. De plus, les délégations nationales des États membres, composées de représentants des gouvernements, des employeurs et des travailleurs, présentent et adoptent des résolutions portant sur des sujets d'intérêt spécial pour les membres.

De plus en plus, depuis 1964, le thème de ces résolutions a été détourné des questions traitant des politiques du travail pour l'étude desquelles l'Organisation était mandatée de par ses statuts vers des débats se rapportant aux problèmes de politique internationale. Résultat: le temps et l'énergie de l'Organisation se trouvent ainsi entraînés vers l'examen de sujets qui relèvent de la compétence des organismes politiques des Nations unies. En outre, l'utilisation de l'Organisation pour promouvoir des sujets controversés a miné la confiance des certains États membres dans l'efficacité de l'Organisation.

Cet article fait ressortir la difficulté de définir ce que l'on peut considérer comme une résolution de caractère politique, analyse l'utilisation de plus en plus fréquente des résolutions de caractère politique au sein de l'Organisation et étudie les divers moyens d'en réduire le nombre et d'en minimiser l'influence nuisible.

La question de la politisation: la politisation des organisations internationales spécialisées se produit lorsque les mécanismes fonctionnels de l'Organisation, en l'occurrence, les résolutions du Bureau international du travail, sont utilisés à des fins étrangères à la compétence même de l'Organisation, ce qui entraîne une distortion des mécanismes et des controverses au sein de l'assemblée elle-même. Depuis 1964, les membres du BIT ont fortement différé d'opinion au sujet du rôle propre de l'Organisation. En conséquence, les résolutions ont de plus en plus porté sur des sujets étrangers à la compétence traditionnelle de l'Organisation. Bien qu'il y ait eu des résolutions de caractère politique depuis l'origine même du BIT, ce n'est que depuis la décennie 1960 que ces résolutions ont eu une influence sur le travail traditionnel de l'Organisation. La raison en est que le bloc oriental et le tiers-monde en sont venus à dominer numériquement l'Organisation et ainsi à se trouver en mesure de soulever, par le mécanisme des résolutions, des questions qui n'étaient pas du ressort du BIT.

La difficulté de définir les résolutions « politiques » est atténuée lorsqu'on les classifie selon certains critères, soit la controverse créée par la résolution, les groupes qui appuient une résolution ou s'y opposent ou le langage même de la résolution. Ce sont là les indices principaux qui permettent de considérer si une résolution donnée revêt un caractère politique. On retrouve quatre types ou catégories de résolutions à la Conférence internationale du travail: des résolutions qui se rapportent à l'activité de l'Organisation, dites résolutions fonctionnelles, des résolutions qui ne relèvent pas de la responsabilité de l'Organisation, des résolutions de blâme et des résolutions qui touchent la structure même de l'Organisation. Bien que l'on puisse déceler la présence d'énoncés politiques dans l'un ou l'autre de ces types de résolutions, les déclarations politiques sont surtout inhérentes aux résolutions de blâme.

Les tendances depuis 1964: le nombre des résolutions fonctionnelles, tout comme le nombre total des résolutions adoptées chaque année, a décliné d'une façon générale depuis 1964 comme le montre le tableau A. Cependant, une comparaison du tableau A et du tableau B indique que le nombre des résolutions qui ne se rapportent pas à l'activité propre de la Conférence n'empêche pas nécessairement l'examen des résolutions qui s'y rapportent.

Les résolutions de blâme sont celles qui ont soulevé le plus de difficultés parce qu'elles fournissent l'occasion aux États membres de marquer des gains politiques en portant des accusations embarrassantes contre d'autres États pour des infractions qui semblent être de la compétence du BIT. D'autres facteurs doivent être aussi considérés pour déterminer si les résolutions de blâme sont vraiment présentées à des fins politiques. Les récentes conférences confirment cette expérience.

Contrôles et restrictions

Au BIT, on a eu recours à plusieurs méthodes pour limiter les distorsions engendrées par des résolutions à saveur politique. Bien que le Conseil d'administration et le directeur général aient le pouvoir de retrancher de l'ordre du jour des résolutions, ils n'ont jamais exercé cette autorité. Par la suite, dans un effort en vue de rendre plus démocratique le processus de contrôle, l'on a tenté de donner l'autorité en cette matière au Comité des résolutions. Mais, comme le pouvoir des groupes non-occidentaux s'accroissait, les contrôles sont devenus inadéquats. Le fractionnement ultérieur des groupes de pression au sein de l'Organisation est responsable d'une distorsion encore plus grande soulevée par la présentation et, avec une fréquence accentuée, l'adoption de résolutions de caractère politique. Plus récemment, des tentatives en vue d'en arriver à une réforme des structures du BIT comprenaient des propositions destinées à favoriser la modification de la procédure des résolutions. Jusqu'à aujourd'hui, on n'a pas réussi à mettre au point un compromis acceptable quant à un ensemble global de réformes des structures.

Conclusion: Le problème des résolutions politiques est au coeur du déclin de la reconnaissance et de l'acceptation du rôle du BIT en tant qu'agence spécialisée des Nations unies. Les mutations survenues dans la structure du pouvoir depuis 1964 au sein de l'Organisation ont rendu possible l'augmentation des résolutions de caractère politique. De plus, les contrôles statutaires n'ont pas réussi à limiter les pertes de temps et l'adultération des principaux contenus dans les statuts. En conséquence, les résolutions de caractère politique, non seulement sont devenues un moyen de plus en plus utilisé dans les débats ordinaires de l'Organisation, mais elles sont aussi un instrument de politisation.