Le développement durable appelle-t-il davantage de démocratie ? Quand le développement durable rencontre la gouvernance

Résumé

Telle qu’elle est le plus souvent conçue, la thématique du « développement durable » renvoie à un large ensemble de changements profonds à réaliser dans toutes les sphères de la société. Pour cette raison, elle s’inscrit logiquement dans une tonalité de mobilisation générale. Elle débouche fréquemment sur un appel à des procédures rénovées dans l’organisation de la vie collective, de façon à favoriser toutes les coopérations utiles. Autour des questions de « développement durable » et de gouvernance s’est ainsi formée une problématique commune sur les procédures à mettre en place pour pouvoir rapprocher, ou au moins faire réfléchir et discuter, des acteurs aux intérêts potentiellement divergents. D’une certaine manière, le « développement durable » tend, de façon plus ou moins explicite, à être pris comme une incitation à repenser la question de la pratique de la démocratie et des institutions à partir desquelles elle est censée fonctionner. C’est même une forme d’équation qui tend presque à être posée entre « développement durable » et démocratie, avec une relation de dépendance entre les deux termes. Un tel postulat incite à se demander plus précisément dans quelle mesure l’objectif de « développement durable » peut pousser ou contribuer à un travail de redéfinition du fonctionnement démocratique, à la fois dans ses principes et dans ses pratiques. Quelle forme d’avancée démocratique est dessinée ? Quels présupposés sont ainsi articulés ? Quelles propositions arrivent dans les discussions ? Sur quels dispositifs ces propositions tendent-elles à déboucher ? Quelles pratiques prennent forme et dans quelle mesure viennent-elles en prolongement de ce qui s’apparente à un programme de gouvernement renouvelé ? C’est à ces questions que cette contribution propose de répondre, notamment dans un cadre français et européen.

Mots-clés:

• développement durable,
• gouvernance,
• démocratie,
• participation

Abstract

As it is most often conceived, the theme of "sustainable development" refers to a wide range of changes to be carried out in all spheres of society. For this reason, it is logically in line with a tone of general mobilization. It frequently leads to a call for renewed procedures in the organization of community life, in order to encourage all the cooperation that could be useful. A common problem on the procedures to be put in place to reconcile, or at least make them think and discuss, actors with potentially divergent interests has thus formed around the issues of sustainable development and governance. In a sense, "sustainable development" is, more or less explicitly, to be taken as an incentive to rethink the question of the practical experience of democracy and of the institutions from which it is supposed to operate. It is even a form of equation that tends to be almost raised between "sustainable development" and democracy, with a relationship of dependency between the two terms. Such an assumption is an invitation to ask more precisely to what extent the goal of "sustainable development" may lead or contribute to a redefinition of democracy, both in its principles and in its practices. What kind of progress towards democracy is drawn? What assumptions are articulated? What proposals arrive in the discussions? To what devices do these proposals tend to lead? What kind of practices is taking shape and to what extent do they come as a continuation of what seems to be a renewed programme of government? This contribution tries to answer these questions, principally in the European and French context.

Keywords:

• sustainable development,
• governance,
• democracy,
• participation

Notes

• [1] Puisqu’il s’agirait de viser « un développement qui répond aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures de répondre aux leurs », selon la formule couramment reprise au rapport Brundtland, le rapport faisant figure de référence historique incontournable sur le sujet (Commission mondiale sur l'environnement et le développement, 1988, p. 51).
• [2] Dans l'espace de discussion institutionnel, cette conceptualisation est plutôt abordée de manière normative, comme une orientation souhaitable. Elle se distingue ainsi de conceptions plus académiques qui peuvent être utilisées d'un point de vue analytique. Cette thématique de la gouvernance fait en tout cas encore l'objet de nombreuses discussions, qui ont de surcroît tendance à mélanger ces deux niveaux. Pour une appréhension théorisée, voir Stoker, 1998.
• [3] Ce qui est d’ailleurs renforcé par la diversité des définitions et des interprétations existantes à la fois sur le « développement durable » et sur la « démocratie ». C’est ce rapprochement que fait William M. Lafferty pour signaler que, dans le domaine du « développement durable » comme dans d’autres domaines, le manque de clarté et de stabilité conceptuelles peut engendrer des débats sémantiques sans fin (Lafferty, 1996, notamment p. 185-186).
• [4] Un questionnement voisin avait été amorcé par Barry Munslow et François Ekanga Ekoko, mais à une époque où les démarches de « développement durable » étaient encore balbutiantes (Munslow & Ekoko, 1995).
• [5] L’expression renvoie au cadre d’analyse de Nikolas Rose et Peter Miller. Comme ils le précisent : « Programmes presuppose that the real is programmable, that it is a domain subject to certain determinants, rules, norms and processes that can be acted upon and improved by authorities. They make the objects of government thinkable in such a way that their ills appear susceptible to diagnosis, prescription and cure by calculating and normalizing intervention » (Rose & Miller, 1992, p. 183).
• [6] Voir par exemple, dans le domaine qui nous occupe, Menegat, 2002.
• [7] Parmi une vaste littérature en expansion, voir par exemple le n° 57 de la revue Politix (« Démocratie et délibération », Volume 15, 2002) ; Dryzek, 2000, et de manière plus ciblée, Smith, 2003 ; Baber & Bartlett, 2005.
• [8] Voir par exemple O’Mahony & Skillington, 1996, et plus largement, Dryzek, 1994a et 1994b.
• [9] L'établissement d'une « démocratie dialogique » est une recommandation qu’Anthony Giddens adjoint à l’évolution vers une « société post-traditionnelle », notamment pour remplir le vide laissé par la disparition des ordres moraux traditionnels (Giddens, 1994, pp. 15-17, et 1997). Dans une autre perspective, voir également Callon & Barthe, 2005 ; Callon, Lascoumes & Barthe, 2001.
• [10] Voir par exemple Blondiaux, 2005[0], et le n° 75 de la revue Politix sur les « Dispositifs participatifs ». Sur la compatibilité entre « démocratie délibérative » et « démocratie participative », voir Vitale, 2006.
• [11] Les approches défendant une « analytique du gouvernement », comme celles de Nikolas Rose et de Mitchell Dean, inscrites dans une forme de prolongement des réflexions de Michel Foucault, offrent de ce point de vue un cadre utile permettant de tenir ensemble et d’articuler dans l’analyse à la fois les forces, les rationalités politiques, les programmes et appuis discursifs, les pratiques et les technologies de gouvernement par lesquels peuvent avancer ces dynamiques de démocratisation apparente. Cf. Dean, 1999 et Miller & Rose, 2008.
• [12] Le concept a en effet acquis une emprise particulièrement vaste, et ce à tous les niveaux institutionnels. Pour une mise en perspective plus générale de cette influence et de ses effets, voir par exemple Gaudin, 2002.
• [13] La réflexion associait aussi la mission aménagement durable placée auprès de la DGUHC, la direction des routes, le Certu et les Cete.
• [14] Ministère de l’Equipement, des Transports, du Logement, du Tourisme et de la Mer /CERTU / Réseau Scientifique et Technique de l’Equipement, Mode d’emploi de la grille RST.01, 2002 (http://www.certu.fr/doc/env/dd/doc/grilleRST.doc ).
• [15] Nombreuses sont désormais les analyses soulignant que le registre de la « gouvernance » est imprégné de part en part de fortes connotations gestionnaires. Sur un mode critique, voir par exemple Ogien, 2007.
• [16] Une publication a été réalisée pour donner à ces études de cas une possibilité de diffusion : OCDE, 2002b.
• [17] Voir par exemple l’initiative de recherche transdisciplinaire intitulée « Governance for Sustainable Development » (GoSD) et présentée sur le site www.gosd.net .
• [18] Synthèses, Mars 2006 (« Promouvoir le développement durable à l’OCDE »), p. 7.
• [19] Comme dans cette forme de définition donnée par la Direction de la Gouvernance publique et du développement territorial de l’OCDE à propos des « Principaux éléments de la bonne gouvernance » : « La transparence : l'action, les décisions et la prise de décision des administrations publiques sont, dans une certaine mesure, ouvertes à l'examen des autres secteurs de l'administration, du Parlement, de la société civile et parfois d'institutions et d'autorités extérieures » (http://www.oecd.org/document/48/0,2340,fr_2649_33735_1814576_1_1_1_1,00.html ).
• [20] Per-Olof Busch, Helge Jörgens et Kerstin Tews repèrent en effet un mouvement de généralisation des dispositions en faveur de l’accès à l’information (Busch, Jörgens & Tews, 2005, en particulier p. 161-164).
• [21] Sur ce type de questionnement à partir d’un cas particulier, voir par exemple Sundqvist, 2003.
• [22] « Comité économique et social européen : Résultats du Forum sur le développement durable », Communiqué de presse du 18/09/2002, Référence : CES/02/65.
• [23] Dossier d’information. Séminaire gouvernemental sur le développement durable. 28 novembre 2002, Service d’information du gouvernement, p. 13. La partie en gras est celle du texte original.
• [24] Comité interministériel pour le développement durable, « Le Gouvernement associe tous les acteurs », 3 juin 2003, p. 1.
• [25] Traduction de la maxime latine du code justinien : « Quod omnes tangit ab omnibus approbetur » (Rosanvallon, 2006, p. 129-130).
• [26] Dossier d’information. Séminaire gouvernemental sur le développement durable. 28 novembre 2002, Service d’information du gouvernement, p. 13.
• [27] Intervention de monsieur J.-P. Raffarin, Premier ministre, lors des journées nationales du développement durable à Rennes, Lundi 1^er juillet 2002[0].
• [28] in Commission des Communautés européennes, 2001a, p. 27. Le texte précise même cette idée avec des termes qui peuvent paraître redondants : « La Commission veillera à ce que les préparatifs du sommet se caractérisent par un degré élevé de transparence, notamment à travers son site Web Europa et par un dialogue interactif avec la société civile ».
• [29] « Définir la stratégie pour un développement durable de l’Union européenne — Points de vue de la société civile et des autorités publiques — Audition publique conjointe organisée par la Commission européenne et le Comité économique et social (Bruxelles, les 26 et 27 avril 2001) », in Commission européenne, 2002, pp. 109-135.
• [30] L’Environnement pour les Européens, n° 6, p. 5.
• [31] Voir par exemple Chauvière & Jaeger, 2005.
• [32] Une page spécifique du site Internet du Comité économique et social européen est dédiée à ce premier forum, avec la mise en ligne des discours et documents afférents (http://eesc.europa.eu/sustainable_development/forum_12_09_2002/index_fr.asp ).
• [33] http://ec.europa.eu/sustainable/sds2001/consultation2004_fr.htm, consulté le 27 octobre 2006.
• [34] Une page spécifique du site Internet du CESE a à nouveau été dédiée à ce forum, avec la mise en ligne des documents préparatoires et des résultats (http://eesc.europa.eu/sustainable_development/forum_14_04_2005/index_fr.asp ).
• [35] Une feuille d’» Informations supplémentaires concernant le forum » accompagnant le programme donnait ces justifications : « Le Comité et la Commission sont convaincus qu'une mise en oeuvre fructueuse de la stratégie de développement durable de l'UE nécessite une mobilisation et un engagement renforcés de la part des participants qui devraient jouer un rôle de premier plan dans la révision de la stratégie actuellement en cours. L'aide de la société civile organisée est nécessaire pour identifier: • les questions actuelles (évaluer comment la stratégie actuelle s'est développée, tenir compte des positions que les organisations ont prises dans le processus de consultation sur la stratégie mené par la Commission, liens avec la stratégie de Lisbonne); • les défis futurs (c'est-à-dire quels changements structurels sont nécessaires, la dimension extérieure de la stratégie, comment garantir une mise en oeuvre plus efficace) et • les solutions créatives (c'est-à-dire comment informer, motiver et mobiliser les différents acteurs) ». Les retombées sont même annoncées comme prometteuses si les participants sont prêts à y apporter leur motivation : « La méthode de "l'espace ouvert" qui sera la base du Forum vise à obtenir un maximum de participation et de créativité dans une atmosphère constructive. Elle implique une approche hautement flexible, ce qui signifie que le contenu est entièrement déterminé par les participants. Le Forum sera inventif, créatif, productif et plein de surprises. Ces remarques ne suggèrent pas que le Forum sera vide de contenu ou qu'il n'aura pas de résultat, bien au contraire. Le succès de cet événement dépendra entièrement de la responsabilité individuelle et collective qui sera engagée à cet effet. Le contenu comporte ce que chacun des participants est prêt à partager et le résultat est ce qui sera créé collectivement. Avec l'aide de M. Gert Fieguth, Professeur à l'École supérieure d'administration de Kehl, Allemagne, un espace ouvert sera créé, propice à la réflexion ciblée et à la créativité. La participation à cet événement est facultative. En n'y participant pas, vous perdrez une occasion d'apprendre, d'exprimer des inquiétudes et d'apporter des idées ».
• [36] « Comité économique et social européen : Résultats du Forum sur le développement durable », Communiqué de presse du 18/09/2002, Référence : CES/02/65.
• [37] Ibid.
• [38] Ibid.
• [39] C’est ce qu’avance le courrier d’invitation : « La période actuelle peut constituer l'occasion d'influencer le cours de la stratégie de l'Union européenne en faveur du développement durable » (http://eesc.europa.eu/sustainable_development/forum_20_03_2006/documents/Invitation_FR.pdf ).
• [40] Le courrier d’invitation présente pour cela le forum précédent comme une expérience positive : « Pour parvenir à réaliser cet objectif ambitieux, il sera nécessaire d'apporter au Conseil un soutien fort, de le soumettre à une pression nourrie et de lui fournir des idées constructives. Le CESE, en collaboration avec les autres institutions européennes, organise cette audition dans le but de rassembler des acteurs concernés provenant de la société civile, afin de débattre de la proposition de la Commission et de contribuer au processus qui concerne l'ensemble des institutions. L'objectif est de faciliter un débat interactif sur la stratégie, sur la manière de l'améliorer, sur les objectifs à y inclure et, surtout, sur la question de sa mise en oeuvre et de son suivi une fois qu'elle sera en place. L'audition entend faire fond sur la réussite du forum consultatif organisé par le CESE en avril 2005, au cours duquel plus de 200 acteurs concernés avaient pris part à un débat sur le développement durable et avaient fourni une contribution substantielle à l'élaboration des travaux de la Commission » (http://eesc.europa.eu/sustainable_development/forum_20_03_2006/documents/Invitation_FR.pdf ).
• [41] Comité économique et social européen, Avis du Comité économique et social européen sur le thème "Évaluation de la stratégie de l'UE en faveur du développement durable – Avis exploratoire", Bruxelles, le 28 avril 2004, p. 28.
• [42] Ibid., p. 28.
• [43] Pour une présentation des résultats, voir MEDD, Consultation nationale sur la Charte de l’environnement, 1.Synthèse des questionnaires ; 2.Synthèse des acteurs nationaux, Paris, 20 Janvier 2003.
• [44] Cf. Goodin, 2003, « Chapter 8: Input Democracy ».
• [45] « The broader the consultation the broader — the more varied, but also the more representative — the inputs[0] » (ibid.).
• [46] (ibid.).
• [47] C’est le but explicité sur la page d’accueil du forum (http://www.fao.org/wssd/SARD/eforum_fr.htm, consultée le 27 octobre 2006). Les éléments en gras sont ceux du texte original.
• [48] Pour une présentation, voir le numéro spécial de la Revue juridique de l'environnement sur « La Convention d'Aarhus » (1999), notamment Michel Prieur, « La Convention d'Aarhus, instrument universel de la démocratie environnementale ». Pour une vision des effets escomptés de la convention d’Aarhus par un protagoniste, voir Wates, 2005.
• [49] Au point d’avoir fini par être analysée comme une nouvelle forme de « tyrannie ». Voir par exemple, dans le domaine du développement, Cooke & Kothari, 2001.
• [50] Cf. « Améliorer l’information, l’éducation et la participation », Document de travail des services de la Commission, Document consultatif en vue de la préparation d’une stratégie de l’Union européenne pour un développement durable, repris in Commission européenne, 2002, p. 104.
• [51] Comité interministériel pour le développement durable, Stratégie Nationale de Développement Durable - Introduction, 3 juin 2003, p. 2.
• [52] Ibid., p. 4.
• [53] Comité interministériel pour le développement durable, Stratégie Nationale de Développement Durable – Les objectifs, 3 juin 2003, p. 4 et Stratégie nationale de développement durable : programmes d’actions, p. 13.
• [54] Comité interministériel pour le développement durable, Stratégie nationale de développement durable : programmes d’actions, 3 juin 2003, p. 14
• [55] Diverses interprétations ont en fait déjà commencé à être esquissées et placées sur le marché académique des idées. Jan P. M. Van Tatenhove et Pieter Leroy font par exemple de la participation une évolution centrale à replacer dans des processus de « modernisation politique » (Van Tatenhove et Leroy, 2003)[0].
• [56] Il peut s’agir d’organisations publiques, para-publiques, de bureaux d’études, et même d’associations proches de milieux militants, qui investissent le terrain de la « gouvernance » et se mettent en position de fournir conseils et méthodes en mettant en avant une compétence. Cf. Goxe, 2007.
• [57] Cf. « IV.1.2 Participation des populations et des acteurs privés aux décisions publiques en matière de développement durable », in Ayong Le Kama, 2005, p. 89 et s.
• [58] Comme l’indique Cyria Emelianoff à partir de ses travaux : « Premièrement, le processus de l’agenda 21 est peu participatif, à de rares exceptions près (comme l’agenda 21 lillois, élaboré en partenariat étroit avec le tissu associatif local, ou celui d’Echirolles). La raison en est double : un manque de sensibilisation du public et des acteurs au développement durable, une faible tradition de démocratie participative. La notion étant quasi inconnue de la population, en tout cas jusqu’au sommet de Johannesburg, la concertation sur le développement durable a eu tendance à tomber à plat. Les forums et groupes de travail mis en place par des villes pourtant connues pour leurs pratiques participatives (Grenoble, Athis-Mons, Bouguenais, …) ont eu les plus grandes difficultés à réunir un nombre significatif d’habitants. D’une part, la participation a beaucoup diminué au cours des deux dernières décennies, d’autre part, l’entrée du développement durable n’est pas facilement appropriable sans une sensibilisation préalable. D’autres collectivités n’ont pas voulu affronter cette difficulté et ont élaboré leur agenda 21 en interne, en cherchant à forger une culture du développement durable au sein de la municipalité (administration et élus) avant de sensibiliser le public par des expositions, conférences, brochures, etc. C’est le cas d’Angers, et dans une moindre mesure de Poitiers ou Lorient, par exemple. La concertation telle qu’elle est pratiquée en Allemagne ou au Royaume-Uni, ou même en Italie dans les forums 21, n’a pas d’équivalent en France » (Emelianoff, 2005).
• [59] Pour une présentation et des éléments d’analyse du dispositif, voir Missions publiques, Etude sur les pratiques de démocratie participative en Ile-de-France, Rapport pour le Conseil régional Ile-de-France, décembre 2006, p. 28-34.
• [60] Comme le manuel publié par l’OCDE (OCDE, 2002a).
• [61] Voir par exemple « Chapter 6: Participation in strategies for sustainable development », in Dalal-Clayton & Bass, 2002. Également disponible en français sur le site National Strategies for Sustainable Development : http://www.nssd.net/pdf/resource_book/sdstrat06_fr.pdf .
• [62] Ministère de l’écologie et du Développement Durable / Ministère de l’équipement, des Transports, du Logement, du Tourisme et de la Mer, Appel à propositions de recherche « Politiques territoriales et Développement durable. Quel éclairage scientifique apporter pour une appropriation des exigences du développement durable par les acteurs des territoires ? », avril 2003, p. 8
• [63] Dans le même sens, voir De Vries, 2000.
• [64] Les sujets disponibles se sont effectivement multipliés. Pour une illustration avec le cas du stockage des déchets nucléaires, voir par exemple Barthe, 2002.
• [65] Propositions pour une Stratégie Nationale de Développement Durable, Contribution du gouvernement français, mars 2002, p. 99.
• [66] Ministère de l’écologie et développement durable, Stratégie Nationale de Développement Durable : enraciner l’avenir dans l’action, septembre 2005.
• [67] « IV.1.2 Participation des populations et des acteurs privés aux décisions publiques en matière de développement durable », in Ayong Le Kama, 2005, p. 89.
• [68] Par exemple par Formation et Citoyenneté, un organisme de formation associatif qui vise les élus locaux et qui, parmi le catalogue proposé, a réalisé des formations intitulées « Délégation de pouvoir et/ou démocratie participative », « Démocratie représentative, démocratie participative, le rôle des élus dans les nouveaux rapports avec les citoyens », « La démocratie participative ».
• [69] Pour reprendre le terme de Loïc Blondiaux (2005), qui repère trois types d’impensés : conceptuel, procédural, politique.
• [70] Ingolfur Blühdorn (2006) analyse ce phénomène comme un nouveau stade de la démocratie. Nous laissons de côté son interprétation en termes de « révolution post-démocratique » qui paraît largement discutable.
• [71] Dossier d’information. Séminaire gouvernemental sur le développement durable. 28 novembre 2002, Service d’information du gouvernement, p. 4. La partie en gras est celle du texte original.
• [72] Besoin pour lequel on peut d’ailleurs trouver des ramifications plus larges ou plus anciennes. Cf. Rumpala, 2003, pp. 281-289.
• [73] Yannis Papadopoulos fait partie des auteurs qui poussent à ce type d’interprétation « fonctionnaliste » : « L’entrée des acteurs étatiques en négociation avec d’autres acteurs sociaux ne fait pas partie d’un quelconque programme de démocratisation du fonctionnement des institutions, mais résulte de nécessités fonctionnelles » (Papadopoulos, 2001). Il est loin d’être le seul, comme le font remarquer Loïc Blondiaux et Yves Sintomer : « Devant ce bilan, la tentation est forte d’interpréter dans une optique fonctionnaliste le recours croissant à la délibération et à la participation dans les politiques publiques. Celui-ci répondrait moins en pratique à une exigence de démocratie qu’à une exigence d’efficacité. En impliquant davantage d’acteurs, la délibération favoriserait l’acceptation sociale des décisions. En poussant les associations à participer à l’élaboration des choix publics, elle les détournerait de leur vocation initiale de contestation et de critique. Tout en multipliant les concessions sur les procédures, les décideurs politico-administratifs parviendraient presque toujours à maintenir l’essentiel des politiques menées, comme en témoignent les politiques de l’environnement depuis le début des années 1980. Pour les gouvernants en charge de la décision, la délibération possèderait de surcroît l’avantage de stabiliser les configurations d’acteurs qui leur échappent, de prévenir les oppositions éventuelles, d’évaluer les rapports de force. La délibération constituerait un mode d’action publique adapté à la complexité des sociétés modernes où coexistent des sphères de plus en plus autonomes et auto-référentielles. Les procédures délibératives permettraient au système politique de mieux percevoir l’écho de son environnement sociétal » (Blondiaux & Sintomer, 2002, p. 32).
• [74] Communication de la Commission au Conseil et au Parlement Européen, Examen de la politique de l’environnement 2003. Consolidation du pilier « environnement » du développement durable, COM(2003) 745 final/2, 2 février 2004, p. 38.
• [75] L’expression est empruntée à Pierre Rosanvallon (2006, p. 31).